Cuộc mặc cả phía sau đường sắt cao tốc Trung Quốc
29/07/26
Mạng lưới đường sắt cao tốc Trung Quốc thường được nhìn như biểu tượng của nhà nước tập quyền: trung ương ra lệnh, bộ máy thi hành, hạ tầng mọc lên với tốc độ không nơi nào sánh kịp. Tuy nhiên, nghiên cứu của Xiao Ma trong cuốn Localized Bargaining (Mặc cả địa phương hóa) cho thấy phía sau siêu dự án là quá trình chính trị phức tạp hơn nhiều. Các tỉnh, thành phố và huyện không chỉ thụ động chờ phân bổ. Họ vận động, gây áp lực, tận dụng vị thế trong hệ thống đảng - nhà nước, thậm chí để quần chúng lên tiếng, nhằm giành lấy ga tàu và nguồn vốn hạ tầng.
Siêu dự án lớn nhất lịch sử hiện đại
Từ năm 2004, Trung Quốc đầu tư hơn 10.000 tỷ nhân dân tệ vào hạ tầng đường sắt. Năm 2021, từ con số gần như bằng không, chiều dài vận hành của đường sắt cao tốc nước này vượt 40.000 km – dài gấp đôi tổng mạng lưới đường sắt cao tốc của tất cả các nước khác cộng lại. Đây là một trong những chương trình đầu tư công lớn nhất trong lịch sử hiện đại. Tầm vóc này khiến đường sắt cao tốc không chỉ là câu chuyện kỹ thuật hay kinh tế mà còn là câu chuyện chính trị. Khi chính phủ phân bổ nguồn lực khan hiếm – ga đặt ở đâu, tuyến đi qua địa phương nào, ai được hưởng kết nối mới – câu hỏi cốt lõi luôn là: ai được gì, khi nào và bằng cách nào.
Thông thường, nhà nước Trung Quốc được mô tả như khối thống nhất, vận hành bằng mệnh lệnh từ trên xuống. Tuy nhiên, Xiao Ma cho rằng cách nhìn đó bỏ qua thực tế quan trọng: bộ máy Trung Quốc rộng lớn, nhiều tầng nấc, nhiều cơ quan trung ương và nhiều chính quyền địa phương có lợi ích khác nhau. Chính trong khoảng trống quyền lực ấy, quá trình mặc cả diễn ra.
Khi địa phương không chỉ chờ lệnh
Luận điểm trung tâm của Ma là đầu tư đường sắt cao tốc được định hình bởi mặc cả từ dưới lên. Các chính quyền lãnh thổ – tỉnh, thành phố, huyện – vận động cấp trên để giành dự án, giống như họ vẫn làm với cảng, sân bay, tàu điện ngầm, lưới điện hay các dự án hạ tầng khác.
Điểm đặc biệt của hạ tầng là lợi ích gần như không thể thu hồi. Một khi ga đường sắt được xây, trung ương không thể rút lại lợi ích như cắt khoản trợ cấp nông nghiệp hay ngừng chương trình hỗ trợ thu nhập. Vì vậy, khác với quan hệ thân hữu dựa trên lợi ích có thể ban phát rồi rút lại, các địa phương có động cơ rất mạnh để vận động trước khi quyết định được chốt. Trung ương cũng không hoàn toàn chống lại quá trình này. Đất nước rộng như Trung Quốc rất khó nắm chính xác nhu cầu, năng lực tài khóa, gánh nặng nợ, thị trường lao động và triển vọng kinh tế của từng địa phương. Khi địa phương lên tiếng đòi dự án, họ cũng cung cấp thông tin. Vậy nên, mặc cả vừa là cạnh tranh nguồn lực, vừa là cơ chế truyền dữ liệu trong một hệ thống khổng lồ.
“Hồng y” và “giáo sĩ”
Không phải địa phương nào cũng có cùng sức mặc cả. Ma chia các địa phương thành hai nhóm ẩn dụ: “hồng y” và “giáo sĩ”. “Hồng y” là những nơi có quyền lực thể chế cao; “giáo sĩ” là những nơi thiếu lợi thế chính thức. Quyền lực của nhóm “hồng y” chủ yếu đến từ vị trí đặc quyền trong hệ thống đảng - nhà nước. Cơ chế quan trọng là kiêm nhiệm chức vụ: lãnh đạo địa phương đồng thời giữ vị trí ở cấp cao hơn. Chẳng hạn, bí thư thành phố Tô Châu cũng là ủy viên ban thường vụ tỉnh ủy Giang Tô.
Kiêm nhiệm tạo lợi thế theo hai cách. Thứ nhất, nó mở cửa tiếp cận quan chức cấp cao hơn. Trong bộ máy Trung Quốc, quan chức thường gặp người tương đương cấp bậc. Lãnh đạo địa phương có thêm chức vụ cấp cao có thể gặp những người đồng cấp bình thường khó tiếp cận. Thứ hai, nó trao quyền thiết lập nghị trình. Khi hai địa phương gần nhau cạnh tranh dự án, người có vị trí kiêm nhiệm có thể tác động để quyết định nghiêng về địa bàn của mình.
Phân tích định lượng của Ma cho thấy, ngay cả khi kiểm soát các chỉ số phát triển kinh tế - xã hội, những nơi có lãnh đạo kiêm nhiệm vẫn có lợi thế có hệ thống trong việc được phê duyệt ga đường sắt cao tốc.
Khi áp lực quần chúng trở thành đòn bẩy
Các địa phương không có quyền lực thể chế lại có thể dùng chiến lược khác: bất ổn đồng thuận. Đây là tình huống chính quyền địa phương để người dân huy động tập thể nhằm gây áp lực lên cấp trên. Trong nhiều vụ, cư dân xuống đường yêu cầu xây ga đường sắt cao tốc tại thành phố hoặc huyện của họ.
Điều này nghe có vẻ nghịch lý trong chế độ đặt ổn định xã hội làm chỉ tiêu hàng đầu. Quan chức địa phương thường bị đánh giá rất nặng nếu để xảy ra bất ổn. Song theo Ma, họ có thể đi trên ranh giới mỏng này bằng nhiều cách. Trước hết, nếu người dân phản đối vì cấp trên không đáp ứng yêu cầu cụ thể, trách nhiệm chính có thể được đẩy lên những cơ quan có quyền thay đổi chính sách. Quan chức địa phương vẫn có thể chứng minh họ làm việc tốt: báo cáo kịp thời, giữ trật tự, ngăn leo thang. Thứ hai, họ không công khai gắn bản thân với biểu tình. Nhiều cuộc huy động được tổ chức qua hiệp hội doanh nghiệp địa phương, trông như phong trào tự phát của xã hội.
Điểm mấu chốt là các yêu cầu này thường rất cục bộ, dễ đáp ứng và khó lan rộng thành thách thức chính trị toàn quốc. Với cấp trên, chúng là tín hiệu về nhu cầu địa phương hơn là nguy cơ chế độ. Trong một số trường hợp, như cuộc vận động đòi ga đường sắt ở huyện Lân Thủy, Tứ Xuyên (2015), áp lực giúp địa phương giành được nhượng bộ.
Hạ tầng và bất bình đẳng vùng miền
Mặc cả địa phương không chỉ tạo ra cơ chế cạnh tranh; mà còn có mặt trái phân phối. Đường sắt cao tốc có thể thúc đẩy đầu tư, di chuyển lao động và đô thị hóa. Tuy nhiên, bằng chứng kinh tế còn pha trộn: một số nơi được hưởng lợi, trong khi thành phố nhỏ có thể bị rút nguồn lực về các trung tâm lớn hơn. Về lý thuyết, mặc cả địa phương giúp các bên liên quan trong hệ thống có kênh bày tỏ nhu cầu, nhất là khi thiếu cạnh tranh bầu cử công khai. Nó làm chính sách bớt hoàn toàn áp đặt từ trên xuống. Nhưng trong thực tế, quyền lực mặc cả lại phân bổ không đều.
Các cơ chế như kiêm nhiệm chức vụ thường ưu ái những nơi phát triển hơn. Những địa phương đi trước có cán bộ mạnh hơn, quan hệ tốt hơn, tiếng nói lớn hơn, rồi dùng chính lợi thế ấy để giành thêm nguồn lực. Vậy nên, khoảng cách giữa duyên hải và nội địa, giữa thành phố trung tâm và khu vực ngoại vi trong cùng một tỉnh có thể bị củng cố, bất chấp nỗ lực của trung ương nhằm giảm bất bình đẳng vùng miền. Nói cách khác, bất bình đẳng không chỉ đến từ nền tảng kinh tế sẵn có mà còn được tái tạo bởi chính trị phân bổ nguồn lực.
Bài học vượt ngoài Trung Quốc
Câu chuyện của Xiao Ma không chỉ áp dụng cho Trung Quốc. Những nước rộng lớn, nhiều cấp chính quyền và có hệ thống phân bổ dự án phức tạp như Ấn Độ cũng có động lực tương tự. Nghiên cứu về mạng lưới điện hay khu ổ chuột đô thị ở Ấn Độ cho thấy huy động từ dưới lên có thể quyết định cộng đồng nào giành được lợi ích từ nhà nước. Trong các nền kinh tế kế hoạch hóa cũ, hiện tượng “mặc cả kế hoạch” từng cho thấy doanh nghiệp nhà nước cũng vận động cấp trên để nhận thêm đầu vào và cam kết ít đầu ra hơn. Ngay cả trong các dự án hạ tầng ở nước ngoài của Trung Quốc, logic này vẫn xuất hiện dưới dạng khác. Khi quyền ra quyết định bị phân mảnh giữa nhiều cơ quan trung ương, doanh nghiệp nhà nước có kinh nghiệm điều hướng bộ máy thường thắng thế hơn doanh nghiệp tư nhân.
Bài học lớn là: những siêu dự án không bao giờ chỉ là sản phẩm của năng lực kỹ trị. Chúng là kết quả của cạnh tranh, mặc cả, thông tin bất cân xứng và quyền lực tổ chức. Vậy nên, đường sắt cao tốc Trung Quốc không chỉ cho thấy sức mạnh của nhà nước trung ương mà còn phơi bày cách bộ máy khổng lồ vận hành từ bên trong: không phải bằng mệnh lệnh đơn tuyến, mà bằng vô số cuộc thương lượng giữa các cấp quyền lực cùng giành quyền định hình bản đồ phát triển.
shared via phenomenalworld,
