Khi đường sắt trở thành chính sách công nghiệp của nước Mỹ
03/06/26
Những năm gần đây, trong tranh luận kinh tế, chính sách công nghiệp đã trở lại mạnh mẽ. Khi uy tín của chủ nghĩa tân tự do suy giảm, việc nhà nước chủ động định hình quỹ đạo phát triển không còn bị xem là điều cấm kỵ. Điều đáng chú ý là nguồn gốc của chính sách công nghiệp thường được truy về lịch sử Mỹ thời kỳ đầu, từ Report on Manufactures của Alexander Hamilton, “Hệ thống Mỹ” của Henry Clay đến chủ nghĩa tân trọng thương của Henry Carey.
Nhưng câu hỏi quan trọng hơn là chính sách ấy từng được triển khai cụ thể ở đâu, bằng công cụ nào và tạo ra hệ quả gì. Từ cuối thế kỷ 19, qua thời kỳ New Deal, rồi dần bị tháo gỡ sau Thế chiến II, lịch sử điều tiết đường sắt tại Mỹ là trường hợp đặc biệt. Đây không chỉ là nỗ lực kiềm chế các tập đoàn đường sắt, đó còn là chương trình chủ động định hình kinh tế miền Trung Tây và rộng hơn là chủ nghĩa tư bản Mỹ.
Trọng tâm của chương trình này là điều tiết giá cước vận tải hàng hóa. Bằng cách can thiệp vào cấu trúc giá đường sắt, các bang và sau đó là chính quyền liên bang cố tình làm lệch giá thị trường để phục vụ mục tiêu phát triển. Giá cước được thiết kế nhằm hỗ trợ đô thị hóa, công nghiệp hóa tại vùng biên và nuôi dưỡng nền kinh tế khu vực đa dạng, thay vì để miền Trung Tây chỉ là vùng sản xuất nông sản và nguyên liệu thô cho các trung tâm công nghiệp phía Đông.
Từ kênh đào công cộng đến đường sắt tư nhân
Trước đường sắt, Mỹ không có kỷ nguyên vận tải hoàn toàn tự do. Trong thập niên 1820 và 1830, các bang đã tài trợ và xây dựng hệ thống kênh đào lớn, vận hành như tiện ích công. Các cơ quan lập pháp do nông dân chi phối cố gắng bảo đảm việc mở rộng hạ tầng và định giá vận tải theo logic thị trường cùng các ưu tiên phát triển dài hạn.
Ở Indiana, Illinois và Ohio, chính sách kênh đào hướng tới việc mở rộng tiếp cận giao thông cho nhiều vùng nhất có thể. Phí kênh đào cũng được điều chỉnh để hỗ trợ nhà sản xuất trong bang và bảo vệ họ trước cạnh tranh từ nơi khác. Nhiều hàng hóa sản xuất tại địa phương, từ bột mì, muối, than, nến, đồ gốm, thủy tinh, giấy đến đồ gỗ, được hưởng mức cước thấp hơn. Nhờ đó, tăng trưởng nông nghiệp đi cùng đô thị hóa và sản xuất công nghiệp.
Thập niên 1860 và 1870, khi miền Trung Tây bước vào kỷ nguyên đường sắt, chi phí xây dựng hạ tầng vượt xa khả năng ngân sách bang. Các bang vì vậy cấp đặc quyền cho các công ty đường sắt dưới dạng doanh nghiệp có thể huy động vốn trên thị trường New York và London. Nhưng việc dùng vốn tư nhân không có nghĩa nhà nước từ bỏ quyền kiểm soát. Các cơ quan lập pháp vẫn xem đường sắt là “xa lộ công cộng” và “người chuyên chở công cộng”, giống cầu, phà hay đường thu phí trước đó.
Các công ty đường sắt phản đối mạnh mẽ, cho rằng nhà nước đặt giá cước là xâm phạm quyền tài sản. Nhưng luật pháp Mỹ thời đó vẫn thừa nhận chủ quyền dân chủ của chính quyền được bầu. Năm 1876, vụ kiện Munn v. Illinois tại Tòa án Tối cao trao thắng lợi lớn cho các bang. Tòa tuyên bố khi đưa tài sản vào hoạt động có lợi ích công cộng, người đó phải chấp nhận sự kiểm soát của công chúng vì lợi ích chung.
Nông dân chống lại logic giá của đường sắt
Cuộc đấu không chỉ xoay quanh việc giá cước nên cao hay thấp. Vấn đề cốt lõi là cấu trúc giá. Các công ty đường sắt thường tính cước thấp hơn cho các chuyến hàng đường dài, khối lượng lớn và các trung tâm đô thị lớn, trong khi tính cao hơn với người gửi hàng nhỏ, thị trấn nhỏ và các tuyến ngắn trong nội bang.
Từ góc nhìn doanh nghiệp, điều này hợp lý. Vận tải đường dài chịu cạnh tranh mạnh hơn giữa các tuyến khác nhau, giá buộc phải thấp để giữ khách. Trên các tuyến địa phương, đường sắt thường có thế độc quyền và có thể đặt giá cao hơn. Chi phí bốc dỡ cũng khiến vận tải ngắn tính theo mỗi km trở nên đắt hơn.
Nhưng với nông dân và các bang miền Trung Tây, logic ấy tạo ra mô hình phát triển bất bình đẳng. Giá rẻ cho vận tải đường dài giúp các đô thị lớn và nhà sản xuất phía đông đưa hàng hóa vào miền Tây dễ dàng, trong khi giá cao cho vận tải địa phương cản trở sản xuất, thương mại và công nghiệp khu vực. Miền Trung Tây có nguy cơ bị khóa trong vai trò vùng sản xuất nông sản, nguyên liệu thô và thị trường tiêu thụ hàng hóa từ nơi khác.
Vì vậy, các bang ban hành luật “đường dài – đường ngắn” nhằm hạn chế việc tính giá cao hơn cho tuyến ngắn so với tuyến dài. Mục tiêu là bảo vệ nông dân trước bóc lột, buộc đường sắt phục vụ quỹ đạo phát triển khác. Giá cước địa phương thấp hơn sẽ giúp than, gỗ, máy móc và hàng hóa lưu thông trong vùng dễ hơn, tạo điều kiện cho công nghiệp địa phương phát triển.
Điều tiết như công cụ tạo ra vùng công nghiệp
Đạo luật Thương mại Liên bang năm 1887 đã đưa logic điều tiết này lên cấp quốc gia. Từ đó, điều tiết không còn chỉ là việc cản trở các tập đoàn lạm dụng quyền lực. Điều tiết trở thành cách nhà nước định hình tăng trưởng theo mục tiêu dân chủ hơn.
Ngoài giá, các bang còn buộc công ty đường sắt chịu chi phí xây hàng rào dọc đường ray, đường ngang, cầu cạn, đường hầm, nhà ga, đường nhánh, điểm kết nối và dịch vụ chuyển tuyến. Luật cũng yêu cầu đường sắt cung cấp dịch vụ đầy đủ cho các cộng đồng nhỏ, duy trì tần suất tàu, dừng tại các quận dọc tuyến và không được tùy tiện bỏ dịch vụ ở những nơi kém lợi nhuận nếu chưa được cơ quan điều tiết chấp thuận.
Nói cách khác, nhà nước đã tư nhân hóa chi phí của hệ thống vận tải và xã hội hóa phần lớn lợi ích. Các tập đoàn phải gánh nhiều chi phí hơn, cộng đồng địa phương được tiếp cận vận tải rẻ hơn, ổn định hơn và rộng hơn.
Kết quả là, miền Trung Tây phát triển thành mạng lưới đô thị và công nghiệp đa trung tâm. Các thành phố lớn tăng nhanh, các thị trấn nhỏ và thành phố vừa cũng phát triển. Năm 1900, việc làm trong ngành chế tạo ở miền Trung Tây tăng từ khoảng 125.000 người năm 1860 lên hơn 1,1 triệu, hơn 2,2 triệu năm 1920. Tỷ trọng của vùng trong việc làm chế tạo toàn nước Mỹ tăng từ 11% lên 25%.
Chính từ môi trường thể chế và kinh tế ấy, ngành công nghiệp ô tô ra đời ở Detroit. Sự trỗi dậy của miền Trung Tây vì vậy không phải kết quả tự nhiên của thị trường, mà gắn với năng lực chính trị của nông dân và chính quyền bang trong việc buộc vốn tư nhân phục vụ mục tiêu phát triển vùng.
Khi điều tiết bị tháo gỡ
Trong nhiều thập niên, quyền lực điều tiết của nhà nước với vận tải tiếp tục mở rộng. Các đạo luật năm 1903, 1906 và 1910 củng cố thẩm quyền của cơ quan điều tiết liên bang. Năm 1935, quyền điều tiết mở rộng sang xe buýt và xe tải. Năm 1938, Quốc hội lập Hội đồng Hàng không Dân dụng để điều tiết hàng không theo logic tương tự.
Nhưng từ giữa thế kỷ 20, chiều hướng bắt đầu đảo ngược. Các đạo luật năm 1958, 1976 và đặc biệt là Staggers Rail Act năm 1980 trao thêm quyền cho cơ quan liên bang trong việc cho phép đường sắt bỏ dịch vụ tại những nơi không sinh lời. Logic cũ, trong đó hạ tầng phải phục vụ cộng đồng và phát triển vùng, bị thay bằng logic đặt chi phí vận hành của doanh nghiệp lên trên tác động với địa phương, người lao động và các bang.
Khi điều tiết bị tháo gỡ, các hệ thống đường sắt hợp nhất có thể cắt bỏ các tuyến nhánh, giảm dịch vụ địa phương và rút khỏi những cộng đồng từng phụ thuộc vào đường sắt. Điều này góp phần làm suy yếu các thành phố công nghiệp, giảm quyền thương lượng của lao động và đào sâu bất bình đẳng vùng.
Lịch sử điều tiết đường sắt cho thấy chính sách công nghiệp không chỉ là thuế quan, trợ cấp hay kế hoạch từ trung ương. Đó có thể nằm trong những công cụ tưởng như kỹ thuật, cấu trúc giá cước vận tải. Thành công của mô hình này đến từ liên minh chính trị rộng lớn, đặc biệt là các cử tri nông dân, những người dùng quyền lực dân chủ để buộc hạ tầng tư nhân phục vụ phát triển công cộng.
shared via phenomenalworld,
