Nam bán cầu và cuộc trở lại của chính sách công nghiệp
02/07/26
Sau nhiều thập niên bị khuyến nghị thu hẹp vai trò nhà nước, các nền kinh tế phát triển quay lại với chính sách công nghiệp. Từ nickel Indonesia, lithium Chile đến công nghệ Trung Quốc, bài học mới không phải sao chép mô hình duy nhất mà là thử nghiệm, điều chỉnh và xây năng lực nhà nước phù hợp với từng bối cảnh quốc gia.
Sau đồng thuận Washington
Bước sang thế kỷ 21, kinh tế phát triển bắt đầu tự nhìn lại. Bùng nổ giá hàng hóa thập niên 2000 đem lại nguồn thu lớn cho nhiều nước giàu tài nguyên ở Nam bán cầu, đồng thời mở ra câu hỏi cũ: làm thế nào biến tài nguyên, đầu tư và thương mại thành chuyển đổi cơ cấu thật sự? Từ thập niên 1980, nhiều nước đang phát triển bị thúc ép đi theo Đồng thuận Washington: tự do hóa, tư nhân hóa, giảm can thiệp nhà nước, mở cửa thương mại và để thị trường quyết định con đường phát triển. Mô hình này có thể giúp xử lý khủng hoảng ngắn hạn, nhưng không tạo được chương trình tăng trưởng dài hạn đủ bền vững. Khủng hoảng tài chính 2008 và đại dịch Covid-19 càng làm rõ giới hạn đó.
Trong bối cảnh này, chính sách công nghiệp trở lại. Các nước giàu khoáng sản theo đuổi chủ nghĩa dân tộc tài nguyên. Mỹ Latinh nói nhiều hơn về “chủ nghĩa phát triển mới”. Trung Quốc cho thấy mô hình khác với tân tự do: nhà nước giữ vai trò chiến lược trong tạo nền tảng sản xuất, thúc đẩy xuất khẩu chế tạo và nâng cấp công nghệ. Bài học quan trọng nhất là không có con đường duy nhất cho phát triển.
Thoát khỏi tư duy một công thức cho tất cả
Nhiều nền kinh tế thu nhập trung bình ở Mỹ Latinh và Đông Á đều muốn vượt bẫy thu nhập trung bình bằng chuyển đổi cơ cấu. Họ nhìn vào các nước công nghiệp hóa mới như Hàn Quốc và Đài Loan, nơi nhà nước hỗ trợ doanh nghiệp trong nước, chọn ngành ưu tiên, xây năng lực công nghệ và đưa doanh nghiệp quốc gia vào chuỗi giá trị toàn cầu. Hàn Quốc là ví dụ tiêu biểu của chiến lược tăng trưởng chiều sâu. Thập niên 1960, từ dệt may và trang phục thâm dụng lao động, nước này chuyển sang đóng tàu, công nghiệp nặng và bán dẫn từ giữa thập niên 1970. Samsung, Hyundai hay các chaebol lớn không tự nhiên trở thành tập đoàn toàn cầu. Họ lớn lên trong quan hệ chặt chẽ với nhà nước, tài chính định hướng và mục tiêu công nghiệp cụ thể.
Brazil cũng cho thấy một dạng năng lực nhà nước khác. Dù trải qua cải cách tân tự do, Brazil vẫn duy trì yêu cầu hàm lượng nội địa trong dầu khí, qua đó thúc đẩy đầu tư R&D và năng lực doanh nghiệp trong nước. Không phải mọi chính sách đều thành công, nhưng kinh nghiệm này cho thấy nhà nước có thể dùng quy định, tài chính và mua sắm để kéo doanh nghiệp vào hoạt động có giá trị gia tăng cao hơn. Vấn đề là không thể bê nguyên mô hình Hàn Quốc, Đài Loan hay Brazil áp vào mọi nước. Công nghiệp hóa thành công đòi hỏi thích ứng với thể chế, doanh nghiệp, tài nguyên và vị trí quốc tế của từng nền kinh tế.
Indonesia và canh bạc nickel
Indonesia là ví dụ điển hình. Năm 2014, nước này cấm xuất khẩu nickel thô để buộc các nhà đầu tư xây nhà máy chế biến trong nước. Mục tiêu không chỉ là bán khoáng sản với giá cao hơn mà là tạo liên kết với các ngành công nghệ cao hơn như pin và xe điện. Chính sách này không tự thân là chiến lược công nghiệp hoàn chỉnh, nhưng đặt ngành khai khoáng vào vai trò trụ cột của chuyển đổi cơ cấu. Khi không cho xuất khẩu quặng thô, nhà nước buộc vốn đầu tư phải đi vào luyện kim, chế biến và hạ tầng công nghiệp.
Kết quả ban đầu khá rõ. Theo đánh giá của IMF tháng 6/2023, FDI vào Indonesia tăng 47% trong năm 2022, chủ yếu liên quan đến khâu hạ nguồn, với Trung Quốc và Hồng Kông chiếm gần 1/2 dòng vốn. Nhiều nhà đầu tư xây nhà máy luyện kim tại Trung Sulawesi và Bắc Maluku. Đầu tư vào nhà máy luyện nickel và bauxite trong giai đoạn 2021-2022 lần lượt đạt khoảng 5,5 tỷ USD và 3 tỷ USD. Sau đó, Indonesia mở rộng chính sách hạ nguồn sang đồng, bauxite, thiếc và cả nông sản. Kế hoạch đi kèm xây thêm 22 nhà máy luyện nickel, 5 nhà máy bauxite, 2 nhà máy sắt, 1 nhà máy chì và 1 nhà máy đồng. Đây là một chiến lược rõ ràng: dùng tài nguyên để ép nền kinh tế tiến lên các khâu chế biến và sản xuất có giá trị cao hơn.
Trung Quốc và nghệ thuật thử nghiệm
Nếu Indonesia cho thấy chính sách công nghiệp dựa vào tài nguyên, Trung Quốc cho thấy quy mô lớn hơn của nhà nước kiến tạo. Chính sách công nghiệp Trung Quốc không hình thành từ một bản thiết kế duy nhất mà là kết quả thử nghiệm, kết hợp kinh nghiệm doanh nghiệp nhà nước kiểu Xô viết, nhà nước phát triển Đông Á và cạnh tranh thị trường có kiểm soát.
“Made in China 2025” là ví dụ rõ nhất. Chiến lược này dùng nhiều công cụ cùng lúc: ưu đãi thuế để thu hút R&D nước ngoài vào Trung Quốc; quy định chính thức và cơ chế chứng nhận không chính thức buộc doanh nghiệp nước ngoài liên doanh với công ty Trung Quốc; quỹ hướng dẫn của chính phủ để hỗ trợ R&D và mua lại tài sản; khuyến khích thâu tóm công nghệ nước ngoài; và đầu tư vào những mắt xích Trung Quốc còn yếu. Trọng tâm là tăng tỷ lệ tham gia của doanh nghiệp trong nước và doanh nghiệp nhà nước trong chuỗi sản xuất, đồng thời nâng dần vị trí của Trung Quốc trong chuỗi giá trị toàn cầu. Sau năm 2016, Trung Quốc đẩy mạnh trợ cấp cho liên doanh, sáp nhập trong khoáng sản chiến lược như đất hiếm, lithium và các kim loại chuyển đổi năng lượng. Nhờ đó, chuỗi cung ứng kim loại phục vụ chuyển đổi xanh ngày càng tập trung vào các công ty và nhà nước Trung Quốc. Chính điều này khiến phương Tây lo ngại, vì họ phụ thuộc sâu vào năng lực khai thác, chế biến và tinh luyện của Trung Quốc.
Thành công cần nhà nước biết phối hợp
Điểm chung của Hàn Quốc, Trung Quốc, Brazil hay Indonesia không phải là có công thức giống nhau. Đây là khả năng phối hợp. Công nghiệp hóa cần nhà nước hiểu ngành, huy động nguồn lực, kết nối doanh nghiệp, tài chính, công nghệ và thị trường xuất khẩu. Bộ máy chuyên nghiệp, cơ quan quy hoạch có năng lực và chính trị đủ quyết tâm là điều quan trọng. Tuy nhiên, chỉ có ý chí chính trị không đủ. Nhà nước phải có kiến thức ngành, năng lực kỹ thuật và khả năng duy trì chính sách qua thời gian. Nếu thiếu nền tảng hiểu biết, chính sách công nghiệp dễ bị lợi ích nhóm chiếm đoạt hoặc rơi vào các dự án phô trương mà không tạo năng lực sản xuất thật.
Yếu tố bên ngoài cũng rất quan trọng. Hàn Quốc học được nhiều từ doanh nghiệp Nhật qua liên doanh, gia công và đầu tư. Indonesia tận dụng cạnh tranh địa chính trị và nhu cầu nickel cho pin xe điện. Chile, nước sản xuất lithium hàng đầu, đang thúc đẩy kế hoạch quốc hữu hóa nhằm lập doanh nghiệp công và liên doanh, với mục tiêu tăng chế biến trong nước và tham gia sâu hơn vào chuỗi pin.
Thế giới mới, rủi ro mới
Sự trở lại của chính sách công nghiệp ở Nam bán cầu diễn ra đúng lúc các nước giàu cũng quay lại bảo hộ và can thiệp. EU thông qua Đạo luật Nguyên liệu thô thiết yếu để tăng khai thác và chế biến trong khu vực, đồng thời dùng các thỏa thuận thương mại để bảo đảm nguồn khoáng sản từ nước thứ ba. Mỹ và châu Âu muốn xây chuỗi cung ứng sạch, an toàn và bớt lệ thuộc Trung Quốc. Điều này tạo cả cơ hội lẫn rủi ro cho các nước đang phát triển. Nhu cầu khoáng sản chiến lược tăng giúp họ có thêm đòn bẩy. Song nếu phương Tây chỉ muốn mua nguyên liệu thô và giữ khâu chế biến cao hơn trong nước mình, các nhà sản xuất khoáng sản sẽ lại mắc kẹt ở vị trí giá trị thấp.
Trung Quốc đang thay đổi. Sau giai đoạn Vành đai và Con đường tài trợ hạ tầng quy mô lớn, Bắc Kinh chuyển sang các dự án “nhỏ nhưng đẹp”, làm nguồn vốn cho Nam bán cầu ít dồi dào hơn. Các nước từng dựa nhiều vào FDI và tín dụng Trung Quốc sẽ phải điều chỉnh kỳ vọng và thiết kế chính sách linh hoạt hơn.
Phát triển là thử nghiệm
Bài học lớn nhất của làn sóng chính sách công nghiệp mới là phát triển không có sẵn giáo trình. Mỗi nước phải thử nghiệm trong giới hạn thể chế, tài nguyên, doanh nghiệp và bối cảnh quốc tế của mình. Cấm xuất khẩu nickel có thể hiệu quả với Indonesia, nhưng không chắc phù hợp với mọi nước khai khoáng. Liên doanh công nghệ có thể giúp Trung Quốc học nhanh, nhưng đòi hỏi thị trường lớn và bộ máy điều phối mạnh. Quốc hữu hóa lithium có thể tăng quyền đàm phán cho Chile, nhưng nếu thiếu chiến lược chế biến và công nghệ, nó vẫn chưa tạo được ngành pin hoàn chỉnh.
Sau nhiều thập niên tân tự do, sự trở lại của nhà nước không nên được hiểu như lời hứa chắc chắn về thành công mà là lời mời thử nghiệm. Nhà nước có thể dẫn dắt, nhưng cũng có thể sai lầm. Chính sách công nghiệp có thể tạo năng lực, nhưng cũng có thể tạo đặc quyền. Khác biệt nằm ở khả năng học hỏi, điều chỉnh và xây thể chế đủ mạnh để biến tài nguyên, vốn và công nghệ thành năng lực sản xuất dài hạn. Với Nam bán cầu, con đường phát triển sẽ không đến từ một công thức toàn cầu, mà từ những thí nghiệm công nghiệp đủ thực tế, đủ linh hoạt và đủ bền bỉ.
shared via phenomenalworld,
