Chính sách công nghiệp và trật tự mới của kinh tế toàn cầu
28/05/26
Năm 2023, thế giới ghi nhận hơn 2.500 chính sách công nghiệp mới, trong đó hơn một nửa đến từ Mỹ, châu Âu và Trung Quốc. Sau nhiều thập niên đề cao thị trường tự do, chính sách công nghiệp đang trở lại như công cụ trung tâm trong cạnh tranh kinh tế toàn cầu. Các nền kinh tế phát triển dùng chính sách này để thúc đẩy trí tuệ nhân tạo, bán dẫn, điện toán lượng tử, năng lượng sạch, tăng khả năng chống chịu của chuỗi cung ứng và đưa một số khâu sản xuất quan trọng trở lại trong nước. Trong khi đó, các nước đang phát triển tìm cách dùng chính sách công nghiệp để tham gia chuỗi giá trị toàn cầu, thu hút vốn đầu tư nước ngoài và thúc đẩy công nghiệp hóa xanh thông qua khoáng sản chiến lược và năng lượng tái tạo.
Về lý thuyết, sự trở lại của chính sách công nghiệp có thể mở thêm không gian phát triển cho các nước đi sau. Trong bốn thập niên qua, nhiều nước đang phát triển bị hạn chế khả năng tự chủ trong việc dùng trợ cấp, bảo hộ, tín dụng ưu đãi hay điều phối nhà nước để xây dựng ngành chiến lược. Nhà kinh tế Ha-Joon Chang từng gọi đây là quá trình “đá chiếc thang đi”, khi các nước giàu từng dùng chính các công cụ này để phát triển nhưng lại ngăn các nước khác làm điều tương tự.
Tuy nhiên, làn sóng hiện nay không tạo ra sân chơi bình đẳng. Chính sách công nghiệp đang trở thành mặt trận tranh chấp về vai trò của nhà nước, mục tiêu phát triển, phạm vi can thiệp và quyền thử nghiệm chính sách. Quan trọng hơn, khả năng dùng chính sách công nghiệp vẫn phụ thuộc rất lớn vào vị trí của từng quốc gia trong hệ thống tài chính, tiền tệ và chuỗi cung ứng toàn cầu.
Không gian chính sách mở ra nhưng không đều
Một số ràng buộc cũ đang yếu đi. Tư tưởng tân tự do không còn giữ vị thế áp đảo như trước, nhất là khi Mỹ, châu Âu và Trung Quốc đều tăng cường can thiệp vào sản xuất chiến lược. Cơ chế giải quyết tranh chấp của Tổ chức Thương mại Thế giới cũng bị tê liệt do Mỹ chặn bổ nhiệm thành viên mới cho Cơ quan Phúc thẩm. Khoảng trống này cho phép một số nước đang phát triển tiếp tục áp dụng các biện pháp từng có thể bị xem là vi phạm quy định thương mại.
Nhưng nước giàu vẫn có lợi thế vượt trội. Họ có nguồn thu thuế lớn, vay được bằng đồng tiền riêng và ít chịu áp lực từ dòng vốn quốc tế. Vì vậy, họ có thể dùng trợ cấp trực tiếp, tín dụng ưu đãi, mua sắm công và hỗ trợ tài chính quy mô lớn để định hình các ngành chiến lược.
Ngược lại, các nền kinh tế đang phát triển thường có nguồn thu hạn chế, khó vay dài hạn bằng nội tệ và phụ thuộc nhiều vào tài chính bên ngoài. Chỉ một thay đổi nhỏ khỏi chính sách chính thống cũng có thể khiến nhà đầu tư lo ngại, gây áp lực mất giá tiền tệ, rút vốn hoặc tăng chi phí vay. Vì vậy, dù có thêm không gian thử nghiệm, nhiều nước vẫn phải hành động thận trọng.
Sự khác biệt này khiến công cụ chính sách cũng khác nhau. Các nước giàu dùng nhiều trợ cấp và viện trợ nhà nước. Các nước đang phát triển thường dựa vào hạn chế thương mại, ưu đãi thuế, bảo lãnh, tín hiệu giá và chiến lược “giảm rủi ro” để kéo vốn tư nhân vào ngành chiến lược. Nhưng cách làm này có thể làm sâu sắc thêm lệ thuộc tài chính và biến nguồn lực công thành hỗ trợ cho khu vực tư.
Cạnh tranh địa chính trị tạo cơ hội chọn lọc
Cạnh tranh giữa Mỹ, châu Âu và Trung Quốc đang thúc đẩy cuộc đua chính sách công nghiệp trong bán dẫn, xe điện, pin, năng lượng sạch và công nghệ cao. Các chiến lược giảm phụ thuộc, kiểm soát xuất khẩu, thuế quan trả đũa và trợ cấp xanh tạo ra hiệu ứng dây chuyền trên toàn cầu.
Một số nước có vị trí thuận lợi có thể hưởng lợi. Những nước như Hungary, Ba Lan, Morocco, Việt Nam, Indonesia, Malaysia và Mexico được xem là “nước kết nối”, nhờ gần thị trường lớn, có tài nguyên chiến lược, ngành xuất khẩu sẵn có hoặc lao động kỹ năng tương đối tốt. Chiến lược “Trung Quốc + 1” cũng khiến nhiều tập đoàn tìm điểm sản xuất ngoài Trung Quốc.
Nhiều nước Nam bán cầu cố tận dụng bối cảnh này bằng chiến lược “đa liên kết”, thu hút vốn từ nhiều phía mà không ràng buộc hoàn toàn với một khối. Morocco là ví dụ rõ ràng khi tìm vốn từ nhiều đối tác cho chính sách công nghiệp xanh. Năm 2023, vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài vào các dự án mới tại nước này tăng từ 3,8 tỷ USD năm 2021 lên 20,4 tỷ USD. Việt Nam cũng thu hút mạnh vốn sản xuất từ Singapore, Nhật Bản, Mỹ, Hàn Quốc và Trung Quốc. Indonesia theo đuổi chiến lược chế biến sâu nickel, với FDI đạt 55 tỷ USD năm 2024.
Cơ hội đi kèm lệ thuộc
Dù vậy, các cơ hội mới không xóa bỏ bất cân xứng quyền lực. Indonesia là ví dụ điển hình. Nước này muốn dùng trữ lượng nickel để phát triển ngành pin xe điện, nhưng bị ảnh hưởng khi Đạo luật Giảm lạm phát của Mỹ loại khỏi trợ cấp những sản phẩm do doanh nghiệp có trên 25% sở hữu Trung Quốc sản xuất. Trong khi đó, phần lớn nhà máy luyện nickel tại Indonesia do công ty Trung Quốc xây dựng. Chiến lược công nghiệp của Jakarta vì vậy bị mắc kẹt giữa nhu cầu vốn Trung Quốc và yêu cầu của thị trường Mỹ.
Cạnh tranh giữa các nước đang phát triển cũng gay gắt hơn. Hungary, Czechia, Slovakia và Ba Lan đều muốn trở thành trung tâm xe điện cho châu Âu, nhưng các hãng xe chỉ chọn một số địa điểm sản xuất giới hạn. Ở châu Á, Ấn Độ, Việt Nam, Thái Lan, Campuchia và Malaysia cùng cạnh tranh trong bán dẫn, điện mặt trời và điện tử, tạo nguy cơ chạy đua xuống đáy về ưu đãi và chi phí.
Trung Quốc cũng dùng quyền kiểm soát các mắt xích chiến lược để bảo vệ vị thế. Bắc Kinh gần đây siết xuất khẩu công nghệ pin xe điện và chế biến khoáng sản chiến lược, khiến các công ty muốn chuyển sản xuất khỏi Trung Quốc gặp khó hơn, đồng thời cản nỗ lực của Ấn Độ trong việc trở thành điểm đến thay thế.
Trật tự ba tầng
Sự hồi sinh của chính sách công nghiệp có thể tạo ra trật tự ba tầng. Trên cùng là các nền kinh tế giàu, có năng lực tài khóa lớn, công nghệ cao và quyền kiểm soát chuỗi giá trị. Họ có thể dùng chính sách công nghiệp mạnh tay để giữ lợi thế.
Tầng thứ hai là các nền kinh tế mới nổi có vị trí địa chiến lược quan trọng. Họ có thể trở thành nút trong các mạng sản xuất mới nếu giành được chuyển giao công nghệ, tài chính thuận lợi và điều hướng được cạnh tranh giữa các cường quốc.
Tầng cuối là các nước đang phát triển còn lại, nơi không gian chính sách vẫn bị bó hẹp, thử nghiệm công nghiệp có chi phí cao và phụ thuộc vào ý chí của nhà đầu tư cùng các cường quốc.
Vì vậy, làn sóng chính sách công nghiệp hiện nay không chắc sẽ dựng lại chiếc thang phát triển cho các nước đi sau. Một số nước có thể tận dụng cạnh tranh địa chính trị để vươn lên, nhưng nhiều nước khác có nguy cơ bị gạt ra ngoài sâu hơn trong kinh tế toàn cầu.
shared via phenomenalworld,
