Chính sách công nghiệp Mỹ và bài toán chuyển đổi nền kinh tế
13/07/26
Mỹ đang thử nghiệm làn sóng chính sách công nghiệp mới với Đạo luật Giảm lạm phát, Đạo luật CHIPS và Khoa học, cùng Đạo luật Đầu tư Hạ tầng và Việc làm. Tuy nhiên, tranh luận hiện nay không chỉ xoay quanh việc nhà nước nên chi bao nhiêu tiền hay trợ cấp ngành nào. Câu hỏi lớn hơn là: chính sách công nghiệp có thể được dùng để tái thiết hệ thống sản xuất, chống biến đổi khí hậu, giảm bất bình đẳng và nâng chất lượng sống hay không?
Nhà nước trở lại với sản xuất
Trong nhiều thập niên, chính sách công nghiệp bị xem là điều các chính phủ không nên làm. Nhà nước được khuyên chỉ nên giữ ổn định vĩ mô, bảo vệ cạnh tranh và để thị trường quyết định ngành nào thắng, ngành nào thua. Nhưng thực tế chưa bao giờ đơn giản như vậy. Mọi quốc gia đều dùng chính sách công nghiệp, dù có gọi tên như thế hay không. Đầu tư công, quy định môi trường, mua sắm chính phủ, thuế quan, ưu đãi thuế, tiêu chuẩn lao động hay hạ tầng đều ảnh hưởng tới việc ngành nào phát triển, công nghệ nào được chọn, ai tạo ra giá trị và ai thu phần giá trị ấy.
Theo nghĩa rộng, chính sách công nghiệp là cách nhà nước dùng công cụ chính sách để định hình sản xuất: nền kinh tế sản xuất hàng hóa và dịch vụ gì, bằng phương pháp nào, phục vụ mục tiêu công nào. Nhà kinh tế Ha-Joon Chang gọi đây là những chính sách nhắm vào các ngành hoặc doanh nghiệp cụ thể nhằm đạt kết quả mà nhà nước cho là có lợi cho toàn bộ nền kinh tế. Vì vậy, cuộc tranh luận ở Mỹ hiện nay không phải là có chính sách công nghiệp hay không. Câu hỏi là chính sách này phục vụ mục tiêu nào, dùng công cụ gì và đặt lợi ích của ai ở trung tâm.
Khí hậu đòi hỏi tham vọng lớn hơn
Làn sóng chính sách mới của Mỹ nhận ra biến đổi khí hậu là vấn đề trung tâm. Đạo luật Giảm lạm phát, hay IRA, hỗ trợ mạnh cho năng lượng sạch, xe điện, pin, công nghiệp ít phát thải và hạ tầng xanh. Đạo luật CHIPS và Khoa học muốn khôi phục năng lực bán dẫn trong nước. Đạo luật Hạ tầng rót tiền vào cầu đường, mạng lưới điện, giao thông và các hệ thống thiết yếu. Tuy nhiên, thách thức Mỹ đối mặt rộng hơn biến đổi khí hậu. Suy giảm đa dạng sinh học, cạn kiệt đất, ô nhiễm nước và tổn hại sức khỏe cộng đồng đều bắt nguồn từ cùng một hệ thống sản xuất. Nếu hệ thống được giới khoa học mô tả là tự hủy hoại về dài hạn, chính sách công nghiệp không thể chỉ vá từng mảng. Nó phải hướng tới tái thiết cách nền kinh tế tạo ra của cải.
Hơn nữa, thiệt hại môi trường không phân bổ đều. Các cộng đồng nghèo, người da đen, da nâu và bản địa thường chịu ô nhiễm nặng hơn, thiếu nước sạch hơn, sống gần nhà máy độc hại hơn và ít có quyền định đoạt hơn. Vì vậy, chiến lược công nghiệp xanh bỏ qua công bằng môi trường có thể làm sạch nền kinh tế trên giấy, nhưng tiếp tục để các nhóm yếu thế gánh chi phí.
Bài học từ kinh tế học phát triển
Kinh tế học phát triển đem lại bài học quan trọng: cấu trúc sản xuất của quốc gia rất bền bỉ theo thời gian. Những nước chuyên xuất khẩu nguyên liệu thô hoặc hàng giá trị thấp thường rất khó chuyển sang sản xuất hàng tinh vi hơn. Hai thời kỳ toàn cầu hóa đều cho thấy sự phân hóa này: nước xuất khẩu hàng chế tạo thu nhiều lợi ích hơn nước bán nguyên liệu. Vì vậy, các nước giàu ngày nay không trở nên giàu chỉ bằng cách “để thị trường tự vận hành”. Pháp từng bảo hộ ngành kính dưới thời Jean-Baptiste Colbert. Anh thế kỷ XIV tìm cách xây ngành len bằng cách thuê thợ dệt Flemish và cấm nhập vải len. Mỹ thời Alexander Hamilton bảo vệ các “ngành non trẻ” trong dệt may và thép, bất chấp áp lực từ Anh và lời khuyên tự do thương mại của Adam Smith. Ở thế kỷ XX, Hàn Quốc, Đài Loan, Nhật Bản và Trung Quốc cũng thay đổi quỹ đạo phát triển bằng chính sách công nghiệp mạnh: quản lý giá, doanh nghiệp nhà nước, kiểm soát thương mại, kế hoạch nhân lực và điều phối đầu tư. Họ không để cấu trúc sản xuất sẵn có quyết định tương lai. Bài học cho Mỹ là nếu muốn thay đổi sâu, chỉ trợ cấp và ưu đãi thuế có thể chưa đủ. Các “củ cà rốt” như đầu tư công, tín dụng ưu đãi và khuyến khích sản xuất cần đi kèm “cây gậy”: quy định buộc ngành công nghiệp giảm ô nhiễm theo chuẩn khí hậu và sức khỏe. Trong các khủng hoảng tương lai, Mỹ cũng có thể cần công cụ mạnh hơn như ngân hàng công, doanh nghiệp công, quản lý giá và cổ phần nhà nước trong các ngành chiến lược.
Không chỉ tăng trưởng, mà là chất lượng sống
Kinh tế học phát triển ban đầu tập trung vào tăng trưởng, tích lũy vốn, công nghiệp hóa và thu nhập bình quân đầu người. Tuy nhiên, kinh nghiệm nhiều nước cho thấy tăng trưởng không tự động cải thiện đời sống. Mahbub ul-Haq, cựu Bộ trưởng Tài chính Pakistan và người sau này thúc đẩy cách tiếp cận “phát triển con người” tại Liên Hợp Quốc, từng thừa nhận tăng trưởng nhanh ở Pakistan thập niên 1960 không cải thiện cuộc sống của số đông. Raul Prebisch cũng nhận ra rằng tăng trưởng không tự nó sửa bất bình đẳng thu nhập.
Sự chuyển hướng được củng cố bởi Amartya Sen trong “Phát triển như tự do”. Theo cách nhìn này, phát triển không chỉ là GDP cao hơn, mà là mở rộng năng lực sống của con người: sức khỏe, giáo dục, môi trường an toàn, việc làm có phẩm giá, nhà ở, quyền tham gia và tự do lựa chọn. Với chính sách công nghiệp, điều này có nghĩa mục tiêu cuối cùng không phải là sản xuất nhiều hơn bằng mọi giá. Mục tiêu phải là nâng phúc lợi xã hội trong giới hạn sinh thái. Nhà máy pin, nhà máy thép xanh hay xưởng chip chỉ thật sự thành công nếu nó vừa giảm phát thải, vừa tạo việc làm tốt, không đẩy ô nhiễm sang cộng đồng yếu thế và không tập trung quyền lực kinh tế vào vài nhóm hưởng lợi.
Chính sách công nghiệp cũng là chính sách xã hội
Chiến lược công nghiệp nghiêm túc phải nhìn rộng hơn từng ngành. Mọi chính sách công nghiệp cũng là chính sách môi trường, lao động, y tế, tài nguyên, nhà ở và phân phối và quyết định ai được tiếp cận nước sạch, ai chịu không khí ô nhiễm, ai giữ được việc làm, ai mất nhà, ai có quyền thương lượng và ai bị gạt khỏi quá trình ra quyết định. Ví dụ, đầu tư của IRA vào khử carbon trong thép, nhôm và xi măng có thể không chỉ giảm phát thải; mà còn có thể xử lý tác động sức khỏe của các ngành ô nhiễm nặng, nhất là với cộng đồng da đen, da nâu và bản địa. Nếu đi kèm tiêu chuẩn tuyển dụng công bằng, thỏa thuận lợi ích cộng đồng và cơ chế giám sát địa phương, khoản đầu tư công nghiệp có thể cùng lúc phục vụ khí hậu, việc làm và công bằng xã hội.
Ngược lại, nếu chỉ chạy theo tốc độ triển khai, chính sách xanh có thể tái tạo bất bình đẳng cũ dưới hình thức mới. Tranh luận quanh Đạo luật CHIPS cho thấy điều này. Một số người phản đối điều kiện về lao động, chăm sóc trẻ em và lợi ích cộng đồng vì cho rằng chúng làm tăng chi phí và chậm xây nhà máy. Song nếu bỏ các điều kiện ấy, nhà nước có thể xây được nhà máy nhanh hơn, trong khi người lao động và cộng đồng địa phương nhận được ít hơn.
Chuyển đổi kinh tế cần dân chủ
Chuyển đổi sản xuất không chỉ là bài toán kỹ thuật mà còn là quá trình chính trị. Lịch sử cho thấy chính sách công nghiệp thất bại khi không xây được liên minh xã hội đủ rộng, hoặc khi để các nhóm lợi ích cũ phá hoại thay đổi.
Hàn Quốc cải cách ruộng đất sau Thế chiến II, làm suy yếu tầng lớp địa chủ và mở đường cho chế độ ủng hộ công nghiệp hóa thập niên 1960. Ở Phổ, Bismarck bảo vệ tầng lớp địa chủ Junker để đổi lấy sự chấp thuận của họ với chính sách công nghiệp cho ngành nặng và hóa chất. Ngày nay ở Mỹ, đầu tư năng lượng tái tạo chỉ khả thi nhờ liên minh giữa lao động, một phần phong trào môi trường và các doanh nghiệp hưởng lợi từ công nghệ sạch. Nhưng liên minh ấy vẫn mong manh. Việc IRA hẹp hơn nhiều so với chương trình Build Back Better ban đầu cho thấy các lực lượng chống chuyển đổi sâu vẫn rất mạnh. Vì vậy, giai đoạn thực thi chính sách là cơ hội để mở rộng dân chủ: cho cộng đồng, công đoàn, chính quyền địa phương và các nhóm chịu thiệt hại môi trường tham gia thiết kế, giám sát và hưởng lợi từ đầu tư.
Từ chính sách công nghiệp đến chiến lược phát triển quốc gia
Mỹ đang có cơ hội hiếm để định nghĩa lại chính sách công nghiệp. Nếu chỉ xem đó là cuộc đua trợ cấp với Trung Quốc, kết quả sẽ hẹp: thêm nhà máy, thêm ưu đãi thuế, thêm cạnh tranh địa chính trị. Song nếu xem đây là chiến lược phát triển quốc gia, phạm vi sẽ rộng hơn nhiều: tái thiết hệ thống sản xuất để phục vụ con người, khí hậu và dân chủ.
Điều này đòi hỏi một tầm nhìn rõ ràng về các ngành xã hội thật sự cần để mọi người có thể sống tốt: năng lượng sạch, nhà ở, nước sạch, giao thông công cộng, y tế, chăm sóc, vật liệu ít phát thải và hạ tầng khí hậu. Nó cũng đòi hỏi thước đo mới, không chỉ GDP hay lợi nhuận tài chính, mà là phúc lợi, công bằng, sức khỏe và an toàn sinh thái. Chính sách công nghiệp không thể tự giải quyết mọi vấn đề của Mỹ. Tuy nhiên lại có thể quyết định nền kinh tế tương lai được xây cho ai. Nếu nhà nước trở lại với sản xuất, câu hỏi quan trọng nhất không phải là nhà nước có “can thiệp” hay không. Câu hỏi là sự can thiệp ấy có đủ tham vọng, đủ dân chủ và đủ hướng tới đời sống con người hay không.
shared via phenomenalworld,
