Dầu khí châu Phi và bài toán thoát khỏi lời nguyền tài nguyên
29/06/26
Từ lâu, dầu khí được xem là con dao hai lưỡi với các nền kinh tế đang phát triển: vừa đem lại ngoại tệ, ngân sách và cơ hội công nghiệp hóa, nhưng cũng có thể tạo “căn bệnh Hà Lan” làm đồng nội tệ lên giá, bóp nghẹt các ngành xuất khẩu khác và nuôi dưỡng tầng lớp tinh hoa trục lợi. Angola và Nigeria cho thấy con đường khó hơn nhưng đáng chú ý: dùng chính sách nội địa hóa để biến dầu khí thành nền tảng cho năng lực công nghiệp trong nước.
Khi dầu khí vừa là cơ hội, vừa là thách thức
Các nước sản xuất dầu khí ở châu Phi đối mặt với nghịch lý quen thuộc. Dầu mỏ có giá trị lớn, tạo nguồn thu nhanh và có thể tài trợ cho phát triển. Song chính dòng ngoại tệ từ dầu lại dễ làm đồng nội tệ mạnh lên, khiến các ngành sản xuất khác khó cạnh tranh. Đây là “căn bệnh Hà Lan”, một dạng của lời nguyền tài nguyên.
Trong nhiều trường hợp, dầu khí cũng tạo ra nền kinh tế lệ thuộc vào xuất khẩu thô, nơi công nghệ, dịch vụ kỹ thuật, tài chính, thiết bị và phần lớn giá trị gia tăng nằm trong tay các tập đoàn đa quốc gia. Nước chủ nhà nhận tiền thuê tài nguyên nhưng không xây được công nghiệp, kỹ năng hay doanh nghiệp nội địa đủ mạnh. Vậy nên, vấn đề không chỉ là khai thác được bao nhiêu dầu. Câu hỏi quan trọng hơn là: bao nhiêu hoạt động kinh tế quanh dầu khí được giữ lại trong nước? Đây là nơi chính sách nội địa hóa (local content policy) trở thành công cụ phát triển.
Chính sách nội địa hóa là gì?
Nhà kinh tế Albert Hirschman từng nhấn mạnh, phát triển không chỉ đến từ ngành xuất khẩu chính mà tạo ra từ các “liên kết” ngành. Với dầu khí, có hai loại liên kết quan trọng. Liên kết ngược là các hàng hóa và dịch vụ cung cấp cho khai thác dầu khí: xây dựng, bảo dưỡng, thiết bị, an ninh, hậu cần, kỹ thuật, chế tạo. Liên kết xuôi là các hoạt động chế biến, lọc dầu, hóa dầu và nâng cấp giá trị sau khai thác. Chính sách nội địa hóa nhằm buộc hoặc khuyến khích các công ty dầu khí sử dụng lao động, doanh nghiệp, vật liệu và dịch vụ trong nước. Nó không cực đoan như quốc hữu hóa nhưng vẫn là dạng chủ nghĩa dân tộc tài nguyên: nhà nước muốn kiểm soát nhiều hơn giá trị sinh ra từ tài nguyên quốc gia. Trong ngành dầu khí, công cụ này có tiềm năng lớn. Vì dầu khí cần nhiều dịch vụ kỹ thuật và đầu tư lớn, chính sách tốt có thể giúp hình thành doanh nghiệp nội địa, nâng kỹ năng lao động, phát triển chế tạo cơ khí và tạo nền tảng cho các ngành ngoài dầu. Angola và Nigeria là hai trường hợp tiêu biểu ở châu Phi.
Angola: từ tái thiết sau chiến tranh đến công nghiệp dầu khí
Tại Angola, công ty dầu khí nhà nước Sonangol giữ vai trò trung tâm trong thúc đẩy nội địa hóa. Năm 2003, chính phủ José Eduardo dos Santos ban hành luật phân loại mua sắm trong ngành dầu khí thành ba nhóm: loại chỉ được mua từ doanh nghiệp Angola; loại phải mua thông qua hợp tác với doanh nghiệp Angola; và loại cho phép công ty nước ngoài cung cấp dịch vụ mà không cần liên doanh. Bối cảnh khi đó rất đặc biệt. Angola vừa bước ra khỏi nội chiến kéo dài từ năm 1975 – 2002, cần tái thiết hạ tầng, việc làm và năng lực sản xuất. Dòng tài chính từ Trung Quốc, đặc biệt cho các dự án hạ tầng lớn giúp thúc đẩy tái thiết và có tác động lan tỏa đáng kể tới nền kinh tế.
Cơ hội lớn nhất nằm ở dịch vụ dầu khí và chế tạo phục vụ các dự án ngoài khơi sâu. Dự án Kaombo của TotalEnergies là dấu mốc quan trọng. Hai tàu nổi khai thác, chứa và xuất dầu của dự án hoàn thành lần lượt năm 2018 và 2019, được xem là điểm cao của nội địa hóa trong dầu khí Angola. Ở giai đoạn xây dựng, Kaombo tạo việc làm trực tiếp cho hơn 4.000 người. Dự án ghi nhận 50 triệu giờ công trực tiếp và gián tiếp trên toàn cầu, trong đó có lúc đạt đỉnh 14 triệu giờ công tại Angola. Quan trọng hơn, 84.000 tấn cấu kiện được các xưởng Angola chế tạo, bao gồm hạ tầng dưới biển, cụm ống, bộ phận cho tàu nổi và nhiều thiết bị phức tạp. Để làm được điều này, Total dựa vào chín xưởng dịch vụ dầu khí Angola, đặt tại các trung tâm công nghiệp như Cabinda, Lobito, Luanda và Porto Amboim. Những xưởng này trở thành xương sống của ngành dịch vụ dầu khí Angola.
Giới hạn của mô hình Angola
Dù vậy, kết quả Angola không trọn vẹn. Từ năm 2014, giá dầu giảm khiến các dự án mới bị cắt giảm, doanh nghiệp dầu khí thắt chặt chi phí và không gian cho nội địa hóa thu hẹp. Các mức nội địa hóa cao như Kaombo khó lặp lại. Ngoài ra, chính sách nội địa hóa có “tính hai mặt”: vừa tạo năng lực công nghiệp, nhưng cũng có thể bị tầng lớp tinh hoa lợi dụng để chiếm lợi ích, lập công ty sân sau, nắm hợp đồng và biến chủ nghĩa dân tộc tài nguyên thành cơ chế phân phối đặc quyền.
Dẫu vậy, không nên chỉ nhìn Angola qua lăng kính trục lợi. Quốc gia này đi qua thuộc địa, chiến tranh, chủ nghĩa xã hội, tự do hóa và tái thiết. Thập niên 2000, Angola từng có tăng trưởng mạnh trong chế tạo, xây dựng, đồ uống, hạ tầng xã hội, trường học, bệnh viện, nhà ở và dịch vụ đô thị. Tác động dài hạn của giai đoạn đó có thể chỉ rõ sau nhiều năm nữa.
Nigeria: nội địa hóa tiến xa hơn
Từ đầu thập niên 2000, Nigeria bắt đầu thúc đẩy nội địa hóa thông qua công ty dầu khí nhà nước NNPC. Bước ngoặt là Đạo luật Phát triển Nội dung ngành Dầu khí Nigeria năm 2010, lập ra Ủy ban Phát triển và Giám sát Nội dung Nigeria. Mục tiêu của Nigeria tham vọng hơn và có hệ thống hơn. Năm 2017, cơ quan này đặt mục tiêu trong 10 năm đạt 70% nội địa hóa, tạo 300.000 việc làm trực tiếp và giữ lại trong nước 14 tỷ USD trong tổng chi tiêu dầu khí hằng năm ước khoảng 20 tỷ USD. Từ mức khoảng 5% đầu thập niên 2000, tỷ lệ nội địa hóa của Nigeria tăng lên 54% năm 2022 dù có dấu hiệu chững lại năm 2023. Dữ liệu cần được đọc thận trọng vì số liệu xác minh độc lập còn hạn chế. Tuy nhiên, bằng chứng thực địa cho thấy lớp doanh nghiệp dịch vụ dầu khí bản địa đã lớn lên. Một số công ty Nigeria nay cung cấp đường ống, chế tạo kim loại, cáp biển, dịch vụ kỹ thuật và lắp đặt ngoài khơi – những hoạt động trước đây chủ yếu do công ty nước ngoài đảm nhận.
Cơ quan nội địa hóa Nigeria còn có chương trình Project 100 nhằm nuôi dưỡng 100 doanh nghiệp bản địa thông qua tiếp cận kế hoạch, dữ liệu, cơ hội thị trường và mạng lưới ngành.
Không chỉ dầu khí
Điểm đáng chú ý là Nigeria không chỉ dùng công cụ phát triển trong dầu khí. Dưới thời Tổng thống Olusegun Obasanjo, nước này triển khai chính sách tích hợp ngược trong các ngành như xi măng và đường, tận dụng tài nguyên đá vôi và mía trong nước. Nhà nước dùng hạn ngạch nhập khẩu, ưu đãi thuế, miễn giảm đầu tư, mua sắm công và hạ tầng để khuyến khích doanh nghiệp xây năng lực sản xuất.
Aliko Dangote, người giàu nhất châu Phi là một trong những người hưởng lợi lớn. Tuy nhiên, chính sách này cũng thúc đẩy đầu tư vào năng lực sản xuất thật thay vì chỉ đầu cơ tài chính hay thương mại nhập khẩu. Vậy nên Nigeria nằm giữa hai hình ảnh: không hoàn toàn là nhà nước kiến tạo lý tưởng, cũng không chỉ là nhà nước săn mồi. Đây là “nhà nước trung gian”, nơi cải cách có thể chọn lọc, không đồng đều, bị méo mó bởi lợi ích tinh hoa, nhưng vẫn tạo ra năng lực sản xuất mới.
Bài học về phát triển từ tài nguyên
Angola và Nigeria cho thấy lời nguyền tài nguyên không phải định mệnh tuyệt đối. Dầu khí có thể nuôi tham nhũng, lệ thuộc và căn bệnh Hà Lan. Tuy niên, nếu nhà nước biết dùng quyền lực điều tiết, mua sắm, cấp phép và nguồn thu dầu mỏ để buộc hình thành liên kết nội địa, ngành khai thác có thể trở thành bàn đạp cho công nghiệp hóa. Kết quả không đến nhanh. Như công nghiệp hóa thay thế nhập khẩu, lợi ích dài hạn của chính sách nội địa hóa có thể mất nhiều thập niên mới hiện rõ. Các xưởng chế tạo, kỹ sư, công nhân lành nghề, nhà thầu dịch vụ và doanh nghiệp bản địa không xuất hiện chỉ sau một chu kỳ giá dầu. Điều này không có nghĩa nên bỏ qua thất bại, trục lợi hay lãng phí. Tuy nhiên cũng không nên vội kết luận mọi chính sách tài nguyên ở châu Phi đều thất bại vì tham nhũng. Phát triển muộn luôn là quá trình lộn xộn, đầy mặc cả giữa nhà nước, doanh nghiệp trong nước, tập đoàn đa quốc gia và tầng lớp tinh hoa. Trong thế giới đang chuyển dịch năng lượng, cửa sổ dầu khí có thể hẹp dần. Chính vì vậy, với các nước còn phụ thuộc vào tài nguyên, nhiệm vụ càng cấp bách: biến dầu mỏ từ nguồn thu ngắn hạn thành năng lực sản xuất dài hạn.
Angola và Nigeria chưa thoát khỏi lời nguyền tài nguyên. Song họ cho thấy khả năng quan trọng: nếu có chính sách nội địa hóa đủ nghiêm túc, dầu khí không nhất thiết chỉ là chiếc bẫy mà có thể là điểm khởi đầu cho nền công nghiệp quốc gia rộng hơn.
shared via phenomenalworld,
