Khi nợ công trở thành mặt trận mới của cạnh tranh Mỹ – Trung
10/07/26
Từ Zambia đến Sri Lanka, nhiều nước đang phát triển mắc kẹt trong các cuộc đàm phán tái cơ cấu nợ kéo dài. Bề ngoài, đây là tranh cãi giữa chủ nợ và con nợ về trả chậm, giảm lãi hay xóa bớt nợ. Nhưng sâu hơn, đây là va chạm giữa hai hệ thống cho vay song song: một bên là trật tự tài chính do IMF, Câu lạc bộ Paris và các chủ nợ phương Tây dẫn dắt; bên kia là mạng lưới tài chính phát triển của Trung Quốc, hình thành quanh các ngân hàng chính sách nhà nước.
Zambia và “Chiến tranh Lạnh” về nợ
Tháng 1, trong chuyến công du châu Phi, Bộ trưởng Tài chính Mỹ Janet Yellen đến Zambia, quốc gia vỡ nợ nước ngoài từ năm 2020 nhưng vẫn chưa hoàn tất thỏa thuận với các chủ nợ sau hơn hai năm. Theo bà Yellen, Trung Quốc là rào cản khiến đàm phán chậm lại. Chủ tịch Ngân hàng Thế giới David Malpass cũng nói các chủ nợ Trung Quốc đặt quá nhiều câu hỏi trong ủy ban chủ nợ, làm quy trình kéo dài.
Bắc Kinh đáp trả gay gắt. Đại sứ quán Trung Quốc tại Lusaka nhắc tới bất ổn trần nợ của Mỹ và khuyên Washington nên xử lý chính sách tiền tệ cũng như vấn đề nợ của chính mình, thay vì “phá hoại” nỗ lực của các nước khác. Trong bối cảnh này, cựu Bộ trưởng Thương mại Zambia Dipak Patel gọi đất nước mình là quân cờ trong một “Chiến tranh Lạnh của Khung khổ Chung”. Cụm từ này nói lên tình thế của nhiều nước đang phát triển: họ không chỉ mắc nợ, mà còn bị kẹt giữa các chủ nợ đang cạnh tranh quyền thiết kế luật chơi.
Trật tự cũ của tái cơ cấu nợ
Khủng hoảng nợ quốc gia không mới. Từ cuộc khủng hoảng tài chính năm 1825, khi nhiều nước Mỹ Latinh mới độc lập vỡ nợ và suýt làm Ngân hàng Anh sụp đổ, thế giới nhiều lần chứng kiến các làn sóng mất khả năng trả nợ. Cơ chế hiện nay hình thành chủ yếu từ khủng hoảng nợ Mỹ Latinh thập niên 1980. Chính phủ không thể trả nợ thường phải đi theo trình tự quen thuộc: đàm phán gói cứu trợ với IMF, chấp nhận thắt lưng buộc bụng và cải cách kinh tế; sau đó xin bảo đảm tài chính từ các tổ chức đa phương và Câu lạc bộ Paris, nhóm các chủ nợ song phương lớn chủ yếu thuộc OECD; cuối cùng thương lượng với chủ nợ tư nhân như ngân hàng và trái chủ.
Hệ thống này chưa bao giờ vận hành trơn tru. Các cuộc tái cơ cấu mất nhiều tháng, thậm chí nhiều năm. Chương trình IMF thường đi kèm khắc khổ, nhưng không phải lúc nào cũng đưa nợ về mức bền vững. Chủ nợ tư nhân nhiều khi nhận được điều kiện tốt hơn khu vực chính thức, dù nguyên tắc là các bên phải được đối xử tương đương. Tuy vậy, các chủ nợ trước đây phần lớn chia sẻ cùng ngôn ngữ chính sách. Họ chấp nhận IMF là trung tâm điều phối, đánh giá tính bền vững của nợ, đặt khung đàm phán và yêu cầu cải cách từ nước đi vay. Sự trỗi dậy của Trung Quốc đã làm mô hình ấy rạn nứt.
Hệ thống cho vay của Trung Quốc khác ở đâu?
Tài chính phát triển của Trung Quốc có lịch sử riêng, từ đường sắt Tazara ở châu Phi thập niên 1960 đến các dự án viện trợ thời Mao. Tuy nhiên, sau năm 2008, quy mô cho vay tăng mạnh chủ yếu thông qua Ngân hàng Phát triển Trung Quốc và Ngân hàng Xuất nhập khẩu Trung Quốc.
Ước tính các khoản vay nước ngoài của Trung Quốc từ đó đạt từ 498 tỷ USD đến gần gấp đôi con số này. Trung Quốc hiện là chủ nợ song phương lớn nhất thế giới. Dù vậy, cần nói rõ: các khoản vay Trung Quốc không phải hình thức tài chính phát triển áp đảo ở các nước thu nhập thấp và trung bình. Ở châu Phi, châu Á và Mỹ Latinh, nợ với chủ nợ thương mại vẫn thường lớn hơn phần nợ với Trung Quốc. Điểm khác biệt nằm ở cách cho vay. Chủ nợ phương Tây thường gắn tài trợ với điều kiện chính sách: cải cách thể chế, tự do hóa, kỷ luật tài khóa và chương trình IMF. Trung Quốc chủ yếu cho vay theo dự án, ít áp điều kiện chính sách ngoài yêu cầu ngoại giao như công nhận Bắc Kinh thay vì Đài Bắc. Các khoản vay Trung Quốc cũng thường gắn với nhà thầu, thiết bị và đầu vào Trung Quốc. Đây là cách Bắc Kinh hỗ trợ các ngành xuất khẩu hàng tư bản như đường sắt cao tốc, điện hạt nhân, xây dựng hạ tầng, đồng thời tìm đầu ra cho vốn và công suất dư thừa sau gói kích thích hậu khủng hoảng 2008.
Không chỉ là “bẫy nợ”
Phương Tây nhiều lần cáo buộc Trung Quốc theo đuổi “ngoại giao bẫy nợ”: cố tình cho vay quá mức, chờ nước đi vay khủng hoảng rồi chiếm tài sản chiến lược. Ví dụ nổi tiếng nhất là cảng Hambantota ở Sri Lanka, nhưng cách diễn giải này đã nhiều lần bị bác bỏ là quá đơn giản và sai lệch. Điều đáng bàn hơn là sự không tương thích giữa hai hệ thống. Trung Quốc không thuộc Câu lạc bộ Paris, không chịu các tiêu chuẩn báo cáo của OECD và không công khai dữ liệu cho vay chi tiết như phương Tây mong muốn. Các ngân hàng chính sách Trung Quốc cũng đánh giá rủi ro khác. Họ có thể cho vay lớn ở những nước bị các hãng xếp hạng coi là rủi ro cao, vì ưu tiên quan hệ chính trị, cụm dự án dài hạn và niềm tin rằng hạ tầng có thể tạo tăng trưởng để trả nợ.
Khi nước đi vay gặp khó, Bắc Kinh thường nhìn vấn đề như khủng hoảng thanh khoản tạm thời, không phải mất khả năng trả nợ cơ bản. Vì vậy, các ngân hàng Trung Quốc sẵn sàng gia hạn kỳ hạn, hoãn trả gốc hoặc giảm lãi, nhưng rất hiếm khi chấp nhận “haircut”, tức xóa bớt nợ gốc.
Khung khổ Chung và sự bế tắc
Đại dịch làm nhiều nước nghèo rơi vào khủng hoảng nợ. G20 ban đầu tạm hoãn trả nợ cho 77 nước nghèo nhất, nhưng chủ nợ tư nhân không tham gia tương ứng. Cuối năm 2020, G20 đưa ra Khung khổ Chung nhằm kéo Trung Quốc và các chủ nợ phi truyền thống vào cùng quy trình tái cơ cấu với IMF và Câu lạc bộ Paris. Kết quả rất hạn chế. Chỉ Zambia, Ethiopia, Ghana và Chad tham gia. Sau hơn hai năm, Ethiopia ít tiến triển tìm cách đàm phán song phương với Trung Quốc. Chad hoàn tất thỏa thuận, nhưng không được giảm nợ ngay mà chủ yếu trông chờ giá dầu cao giúp khôi phục khả năng trả nợ.
Tháng 6, Zambia đạt thỏa thuận với chủ nợ song phương, kéo dài trả nợ trong 20 năm và giảm mạnh lãi suất ban đầu, nhưng lãi có thể tăng nếu kinh tế cải thiện. Nước này vẫn phải đàm phán riêng với chủ nợ tư nhân, gồm trái chủ nắm 3 tỷ USD trái phiếu Eurobond. Sri Lanka cũng cho thấy sự bế tắc. Sau khi vỡ nợ tháng 4/2022, nước này mất gần một năm mới được IMF phê duyệt khoản vay 3 tỷ USD, và vẫn còn phải thương lượng chi tiết với các chủ nợ.
IMF, Trung Quốc và luật chơi bị thách thức
Điểm căng thẳng nhất là Trung Quốc không mặc nhiên chấp nhận phán quyết của IMF về mức giảm nợ cần thiết. Bắc Kinh cho rằng chủ nợ tư nhân phải cam kết nhiều hơn, sớm hơn. Quan trọng hơn, Trung Quốc đặt câu hỏi vì sao IMF, Ngân hàng Thế giới và các tổ chức đa phương được miễn giảm nợ, trong khi các chủ nợ khác phải chịu lỗ.
Với IMF và Ngân hàng Thế giới, điều này gần như không thể chấp nhận. Họ lập luận khả năng cho vay ưu đãi phụ thuộc vào xếp hạng tín nhiệm AAA, mà xếp hạng ấy đòi hỏi các tổ chức này được ưu tiên trả đủ trong tái cơ cấu nợ. Trung Quốc phản bác rằng các tổ chức đa phương đôi khi cho vay thêm vào nước kiệt quệ, chỉ để trì hoãn tái cơ cấu và làm gánh nợ lớn hơn. Trớ trêu là Bắc Kinh cũng từng làm điều tương tự với Sri Lanka hay Pakistan, cấp tín dụng khẩn cấp để tránh vỡ nợ và trì hoãn việc gọi IMF.
Tích hợp hay chia tách tài chính toàn cầu?
Thế giới đứng trước hai khả năng. Một là cải cách kiến trúc tài chính phát triển để hai hệ thống Mỹ – Trung có thể tương thích hơn: minh bạch hơn, chia sẻ dữ liệu nhiều hơn, thống nhất hơn về cách đánh giá nợ bền vững và vai trò của thắt lưng buộc bụng hay đầu tư mới trong xử lý khủng hoảng. Nhưng quan hệ Mỹ – Trung hiện quá xấu để kỳ vọng một thỏa thuận lớn như vậy. Khả năng thứ hai là “friendshoring” tài chính: các dòng vốn phát triển của phương Tây và Trung Quốc tách thành hai không gian địa lý, buộc nước đi vay phải chọn hệ thống này hoặc hệ thống kia. Đây là kịch bản nguy hiểm: không chỉ làm tái cơ cấu nợ chậm hơn, mà còn biến khủng hoảng tài chính của các nước nghèo thành chiến trường địa chính trị. Với những quốc gia đã thiếu ngoại tệ, thiếu đầu tư và chịu áp lực xã hội vì thắt lưng buộc bụng, cái giá của sự chia tách ấy sẽ rất lớn.
Vậy nên, cuộc khủng hoảng nợ hiện nay không chỉ là câu chuyện ai cho vay nhiều hơn hay ai chậm nhượng bộ hơn mà còn là phép thử đối với trật tự tài chính quốc tế trong một thế giới không còn một trung tâm duy nhất. Nếu các chủ nợ không tìm được cách sống chung trong một hệ thống mới, các nước đi vay sẽ tiếp tục trả giá cho cuộc cạnh tranh họ không tạo ra.
shared via phenomenalworld,
