Châu Phi và bài toán công nghiệp hóa trong kỷ nguyên thương mại tự do
02/07/26
Chính sách công nghiệp trở lại mạnh mẽ tại châu Phi. Nigeria thúc đẩy sản xuất đường trong nước, Ghana gia hạn miễn VAT cho dệt may nội địa, Kenya tính áp thuế 25% với quần áo nhập khẩu để hồi sinh ngành dệt. Tuy nhiên, khi các quốc gia cùng bảo hộ ngành non trẻ và Khu vực Mậu dịch Tự do Lục địa châu Phi muốn mở rộng thương mại nội khối, câu hỏi lớn xuất hiện: châu Phi sẽ công nghiệp hóa bằng tự do hóa toàn diện hay bằng sự phối hợp có chọn lọc giữa các ngành?
Chính sách công nghiệp trở lại
Từ thập niên 1980, nhiều nước châu Phi được Ngân hàng Thế giới và IMF khuyến nghị giảm can thiệp nhà nước, mở cửa thị trường và để lực lượng thị trường quyết định con đường phát triển. Các chương trình điều chỉnh cơ cấu đưa chủ nghĩa tân tự do vào trung tâm chính sách kinh tế lục địa này. Công nghiệp hóa thay thế nhập khẩu từng phổ biến sau độc lập dần bị xem là lỗi thời. Tuy nhiên, bức tranh đang đổi khác. Bắt đầu từ năm 2013, Nigeria triển khai giai đoạn hai của “Kế hoạch tổng thể ngành đường”, nhằm kích thích sản xuất nội địa bằng ưu đãi đầu tư và cấm nhập khẩu đường tinh luyện. Ghana tiếp tục chính sách VAT bằng 0 với hàng dệt may sản xuất trong nước. Kenya muốn áp thuế 25% với quần áo nhập khẩu để vực dậy ngành dệt, chuyển từ chỗ chỉ sản xuất bông sang trở thành nhà xuất khẩu hàng dệt đáng kể. Đây là chính sách công nghiệp kiểu cũ: nhà nước chọn ngành, hỗ trợ doanh nghiệp, bảo vệ thị trường và thúc đẩy chuyển dịch cơ cấu. Sự trở lại này không chỉ là ý thức hệ mà còn xuất phát từ khủng hoảng ngoại hối từ sau năm 2015, khiến nhiều ngân hàng trung ương châu Phi hạn chế USD cho nhập khẩu một số mặt hàng. Khi nhập khẩu bị siết, sản xuất thay thế trong nước có cơ hội lớn lên và thường được hỗ trợ bằng tín dụng.
Các yếu tố khác cũng thúc đẩy xu hướng này: Sáng kiến Vành đai và Con đường của Trung Quốc, đại dịch Covid-19 làm lộ rủi ro phụ thuộc nhập khẩu trong dược phẩm và chế biến nông sản, cùng sự trỗi dậy của các tập đoàn đa ngành như Dangote tại Nigeria. Những doanh nghiệp lớn này thúc đẩy chính phủ bảo hộ ngành non trẻ, cấm nhập khẩu, trợ cấp, ưu đãi thuế, khu kinh tế đặc biệt, khu công nghiệp, mua sắm công và xúc tiến xuất khẩu.
AfCFTA: cơ hội và giả định lớn
Sự hồi sinh của chính sách công nghiệp diễn ra cùng lúc với Khu vực Thương mại Tự do Lục địa châu Phi, hay AfCFTA. Đây là dự án tham vọng: kết nối 55 quốc gia Liên minh châu Phi thành thị trường hơn 1,3 tỷ người, lớn nhất thế giới tính theo số nước tham gia kể từ khi WTO ra đời. Năm 2018, AfCFTA được ký và chính thức bắt đầu giao dịch từ ngày 1/1/2021 dù thương mại thực tế vẫn còn hạn chế vì một số nghị định thư chưa hoàn tất. Thỏa thuận hướng tới xóa bỏ dần thuế quan và rào cản phi thuế, tự do hóa dịch vụ, hợp tác về đầu tư, sở hữu trí tuệ, cạnh tranh, hải quan và tạo thuận lợi thương mại; cũng xây dựng các cơ chế như Ban thư ký tại Accra, sách thuế điện tử, hệ thống thanh toán xuyên châu Phi, nền tảng báo cáo rào cản phi thuế và quỹ điều chỉnh AfCFTA.
Các dự báo rất lạc quan. Một nghiên cứu của Ngân hàng Thế giới năm 2022 cho rằng AfCFTA có thể tăng xuất khẩu châu Phi thêm 560 tỷ USD, chủ yếu trong chế tạo thông qua chuỗi giá trị khu vực; đưa 30 triệu người thoát nghèo cùng cực; cải thiện sinh kế cho 68 triệu người có thu nhập dưới 5,50 USD/ngày; và đến năm 2035, tăng thu nhập châu Phi thêm 450 tỷ USD. Nhưng những con số này dựa trên giả định lớn: các nước sẽ tuân thủ đầy đủ tự do hóa thuế quan và cải cách thương mại, bao gồm xóa bỏ thủ tục rườm rà, đơn giản hóa hải quan và loại bỏ rào cản phi thuế. Trong thực tế, nhiều rào cản ấy gắn chặt với lợi ích chính trị địa phương.
Chính trị địa phương không dễ biến mất
Benin là ví dụ điển hình. Nền kinh tế nước này phụ thuộc đáng kể vào hệ thống thương mại trung chuyển không chính thức: nhập hàng rồi buôn lậu sang Nigeria, nhất là khi Nigeria áp chính sách bảo hộ với gia cầm, ô tô cũ hay gạo. Dù bất hợp pháp, hoạt động này chiếm khoảng 20% GDP của Benin và có vai trò lớn với giới tinh hoa chính trị - kinh tế. Tổng thống Patrice Talon có lợi ích trong hệ thống này thông qua công ty logistics cảng. Đối thủ chính trị của ông, Sébastien Ajavon, được gọi là “vua gà” vì vị thế trong thị trường nhập khẩu gà, cũng hưởng lợi. Vì vậy, khó kỳ vọng các nhóm quyền lực địa phương sẽ tự nguyện tháo bỏ một cơ chế đem lại nguồn thu và ảnh hưởng chính trị lớn.
Điều này không chỉ đúng ở Benin. Ở nhiều nước châu Phi, một số rào cản phi thuế, thủ tục và kém hiệu quả được duy trì vì chúng tạo nguồn lực cho mạng lưới cầm quyền. Vậy nên, AfCFTA không thể được hiểu như bài toán kỹ thuật của tự do hóa mà là bài toán chính trị.
Chuỗi giá trị không tự sinh ra
AfCFTA được kỳ vọng thúc đẩy chuỗi giá trị khu vực, trong đó các quốc gia chuyên môn hóa vào từng công đoạn sản xuất. Nhưng chuỗi giá trị, dù toàn cầu hay khu vực, hiếm khi tự hình thành nhờ thị trường. Chúng thường cần “doanh nghiệp dẫn dắt” có khả năng điều phối: ai sản xuất gì, tiêu chuẩn ra sao, chi phí thế nào, giao hàng khi nào.
Ở châu Phi, thiếu các doanh nghiệp dẫn dắt khu vực khiến nhiều nỗ lực phối hợp thất bại. Đông Phi là ví dụ. Kenya từng áp biện pháp bảo hộ với sữa tươi Uganda, dù các doanh nghiệp chế biến sữa và bánh kẹo Kenya có thể hưởng lợi từ nguồn sữa rẻ hơn. Kenya cũng chặn nhập ngô từ Uganda và Tanzania, dù ngô là đầu vào quan trọng cho xay xát, thức ăn chăn nuôi, ethanol, tinh bột và siro. Tây Phi cũng gặp vấn đề tương tự với cà chua. Nigeria hạn chế nhập khẩu cà chua đóng hộp để khuyến khích chế biến trong nước, kỳ vọng dùng cà chua nội địa và khu vực. Tuy nhiên các nước Tây Phi khác cũng muốn phát triển ngành chế biến cà chua riêng. Kết quả là công suất chế biến tăng, trong khi thiếu nguyên liệu. Nhà đầu tư Nigeria phải dừng nhà máy công suất 1.200 tấn/ngày vì không có đủ cà chua.
Khi doanh nghiệp dẫn dắt
Một số ngành cho thấy điều ngược lại. Viễn thông là ví dụ thành công. MTN, nhà mạng lớn nhất châu Phi và đứng thứ tám thế giới, điều phối chuỗi cung ứng trải rộng từ hạ tầng, vận hành mạng đến thương mại. Tập đoàn hiện diện ở 17 quốc gia, quản lý hơn 2.000 dự án cung ứng quan trọng và làm việc với hơn 300 nhà cung ứng trên lục địa. Xi măng cũng vậy. Dangote của Nigeria và CIMAF của Morocco vận hành chuỗi sản xuất khu vực ở nhiều nước mà ít gặp thất bại điều phối. Những doanh nghiệp kiểu này có thể đóng vai trò tổ chức chuỗi giá trị khu vực mà thị trường tự do đơn thuần không làm được. Song châu Phi không có nhiều doanh nghiệp dẫn dắt như MTN hay Dangote. Vì vậy, cần một cơ chế khác: phối hợp ngành giữa các quốc gia.
Tự do hóa có chọn lọc
Thay vì kỳ vọng mọi nước thực hiện toàn bộ AfCFTA cùng lúc, châu Phi có thể tiến bằng phối hợp theo từng ngành. Các nước đàm phán để phân chia vai trò trong chuỗi giá trị cụ thể, tùy theo tài nguyên, năng lực sản xuất và thực tế chính trị của mình. Lấy chuỗi gạo công nghiệp làm ví dụ. Một nước có thể tập trung vào giống, phân bón, thuốc bảo vệ thực vật, thủy lợi và máy móc. Nước khác chuyên sản xuất lúa. Nước khác làm logistics thu gom, xay xát, phân loại, đóng gói. Những nước có trở ngại chính trị trong ngành này có thể đứng ngoài hoặc thương lượng vai trò phù hợp hơn.
Cách làm này không coi tự do thương mại là mục tiêu áp đặt từ trên xuống mà để thương mại tự do hơn xuất hiện từ nhu cầu thực tế của chuỗi sản xuất. Phân công lao động được thương lượng sẽ giảm trùng lặp đầu tư, hạn chế tranh chấp và giúp các chính sách công nghiệp quốc gia bổ sung cho nhau thay vì triệt tiêu nhau.
Con đường thực tế hơn cho công nghiệp hóa
AfCFTA là cơ hội lớn nhưng không thể dựa vào giả định rằng thị trường sẽ tự tạo ra chuỗi giá trị khu vực. Khi chính sách công nghiệp trong nước và tự do hóa khu vực va chạm, cách tiếp cận toàn diện có thể bế tắc. Chiến lược thực tế hơn là tự do hóa có chọn lọc, dựa trên phối hợp ngành và phân công sản xuất được thương lượng. Điều này giúp các nước vừa bảo vệ không gian chính sách công nghiệp, vừa tăng thương mại nội khối theo cách có tổ chức.
Châu Phi đang chứng kiến sự trở lại của nhà nước trong phát triển kinh tế. Nếu AfCFTA muốn trở thành công cụ công nghiệp hóa, không thể chỉ là hiệp định mở cửa thị trường mà phải trở thành khuôn khổ để các quốc gia cùng quyết định ai sản xuất gì, ở đâu và cho thị trường nào. Công nghiệp hóa châu Phi sẽ không đến từ khẩu hiệu tự do thương mại mà từ năng lực phối hợp quyền lực nhà nước, doanh nghiệp dẫn dắt và chuỗi sản xuất khu vực. Trong kỷ nguyên mới, câu hỏi không phải là nhà nước có nên can thiệp hay không mà là can thiệp theo ngành nào, bằng liên minh nào và với sự phân công nào.
shared via phenomenalworld,
