Cuộc chuyển đổi kinh tế phía sau tầng ozone
28/09/26
Tầng ozone từng đứng trước cuộc khủng hoảng toàn cầu do chính những hóa chất từng được xem là biểu tượng của tiến bộ công nghiệp. Điều đáng chú ý không chỉ nằm ở việc thế giới phát hiện ra CFC đang phá hủy lớp bảo vệ Trái Đất, mà ở cách chính phủ và doanh nghiệp cùng thay đổi khi chi phí của ô nhiễm trở nên rõ ràng. Trong vài thập niên, mức sử dụng các chất phá hủy ozone giảm 99,7% so với năm 1986. Đây là một trong những ví dụ hiếm hoi cho thấy ngoại tác môi trường toàn cầu có thể được xử lý khi khoa học xác định đúng rủi ro, chính sách tạo ra tín hiệu đủ mạnh và thị trường tìm được công nghệ thay thế.
Khi công nghệ rẻ tạo ra chi phí toàn cầu
CFC từng là sản phẩm gần như lý tưởng đối với công nghiệp. Chúng ổn định, khó cháy và phù hợp với tủ lạnh, điều hòa, bình xịt cùng nhiều quy trình sản xuất. Chính đặc tính bền vững khiến chúng hấp dẫn về mặt thương mại lại tạo ra vấn đề môi trường: CFC không dễ phân hủy ở tầng khí quyển thấp, có thể tồn tại đủ lâu để đi lên tầng bình lưu.
Tại đây, bức xạ cực tím giải phóng các nguyên tử clo, tạo ra phản ứng phá hủy ozone – lớp khí nằm cách mặt đất khoảng 15-35 km và hấp thụ phần lớn tia UV-B nguy hiểm từ Mặt Trời. Về kinh tế, đây là ngoại tác điển hình.
Doanh nghiệp và người tiêu dùng nhận được lợi ích trực tiếp từ tủ lạnh, điều hòa hay bình xịt, nhưng phần chi phí môi trường lại được phân tán cho toàn thế giới. Không nhà sản xuất hay người mua đơn lẻ nào có đủ động lực tự nguyện chịu toàn bộ chi phí để giải quyết vấn đề.
Khi khoa học làm thay đổi giá rủi ro
Thập niên 1960 và 1970, Paul Crutzen, Frank Rowland và Mario Molina từng bước xác định các phản ứng hóa học đang làm suy giảm tầng ozone. Ban đầu, vấn đề chưa dễ chuyển thành hành động kinh tế. Rủi ro còn mang tính mô hình và dự báo, trong khi chi phí thay đổi công nghệ lại rất cụ thể. Điều này giải thích phản ứng của ngành công nghiệp.
DuPont, khi đó là nhà sản xuất CFC lớn nhất thế giới, từng công khai bác bỏ lý thuyết về suy giảm ozone. Các nhà sản xuất khác cũng phối hợp vận động nhằm phản bác những cảnh báo khoa học.
Đây là bài toán quen thuộc của điều tiết: lợi ích của công nghệ hiện hữu tập trung trong tay một số doanh nghiệp, còn thiệt hại tiềm tàng trải rộng trong tương lai và trên hàng tỷ người. Cán cân bắt đầu đổi khi bằng chứng khoa học trở nên mạnh hơn. Năm 1976, Viện Hàn lâm Khoa học Quốc gia Mỹ kết luận giả thuyết của Rowland và Molina được bằng chứng ủng hộ mạnh. Đến năm 1979, NASA theo dõi ozone trong tầng bình lưu và ghi nhận xu hướng suy giảm qua từng năm.
Hình ảnh làm thay đổi bài toán chính trị
Giữa thập niên 1980, bước ngoặt đến với phát hiện lỗ thủng ozone trên Nam Cực. Trước đó, suy giảm ozone chủ yếu là vấn đề hóa học khó nhìn thấy. Hình ảnh vùng ozone suy kiệt khổng lồ biến rủi ro trừu tượng thành thứ công chúng có thể hình dung trực tiếp.
Áp lực chính trị tăng nhanh. Năm 1985, Công ước Vienna về bảo vệ tầng ozone được hình thành với 20 quốc gia tham gia, trong đó có nhiều nước sản xuất CFC lớn. Đây là bước đầu tạo ra khung điều tiết chung cho vấn đề mà từng quốc gia riêng lẻ khó giải quyết.
Về kinh tế, điều quan trọng nằm ở việc các chính phủ bắt đầu thay đổi kỳ vọng của thị trường. Một khi doanh nghiệp tin rằng quy định sẽ ngày càng siết chặt, đầu tư vào công nghệ cũ trở nên kém hấp dẫn hơn, còn nghiên cứu chất thay thế bắt đầu có giá trị thương mại.
Khi DuPont đổi từ phản đối sang đi trước
Sự thay đổi của DuPont minh họa rõ cách chính sách có thể làm thay đổi động lực doanh nghiệp.
Bằng sáng chế về công nghệ CFC của công ty đã hết hạn. Đồng thời, nguy cơ xuất hiện quy định nghiêm ngặt ngày càng lớn. DuPont chuyển từ phản đối sang tìm cơ hội trong thị trường chất thay thế. Công ty tuyên bố trở ngại đối với các hóa chất an toàn hơn không nằm ở khả năng kỹ thuật mà chủ yếu ở giá thành. Nếu có đủ động lực về quy định và thị trường, các lựa chọn thay thế có thể được phát triển trong vài năm.
Điểm đáng chú ý là quy định môi trường không chỉ tạo thêm chi phí mà còn có thể thay đổi lợi thế cạnh tranh. Doanh nghiệp đi trước trong việc thích nghi có cơ hội biến tài sản cũ mất giá thành vị thế mới trên thị trường.
Montreal và bài toán điều tiết từng bước
Năm 1987, 43 quốc gia ký Nghị định thư Montreal, thống nhất bắt đầu loại bỏ dần các chất phá hủy ozone từ năm 1989. Mục tiêu đầu tiên tương đối khiêm tốn: giảm 1/2 sản lượng toàn cầu vào năm 1999 so với mức năm 1986. Cam kết này chưa đủ để giải quyết vấn đề.
Điều làm Montreal thành công là cơ chế liên tục nâng mức tham vọng. Khi bằng chứng mới xuất hiện, danh sách các chất bị kiểm soát được mở rộng, thời hạn loại bỏ được đưa sớm hơn và ngày càng nhiều quốc gia tham gia. Đến đầu thế kỷ 21, 174 bên ký kết; năm 2009, thỏa thuận đạt mức phê chuẩn toàn cầu. Đây là đặc điểm quan trọng về thiết kế chính sách.
Thay vì chờ đến khi có một khuôn khổ hoàn hảo, các nước bắt đầu với mục tiêu có thể đạt được rồi siết dần quy định khi khoa học, công nghệ và năng lực thích ứng của doanh nghiệp tiến lên.
Khi thị trường tìm được chất thay thế
Kết quả vượt xa mục tiêu ban đầu. Năm 1989, trước khi Nghị định thư Montreal có hiệu lực, mức sử dụng các chất phá hủy ozone vẫn tăng. Chỉ một năm sau, tiêu thụ thấp hơn 25% so với năm 1986. Sau một thập kỷ, mức giảm gần 80%. Cuối cùng, mức sử dụng giảm 99,7%.
Phần lớn hoạt động kinh tế liên quan không biến mất. Người dân vẫn dùng tủ lạnh, điều hòa và các sản phẩm từng phụ thuộc vào CFC. Điều thay đổi chủ yếu là công nghệ đầu vào. Nhiều doanh nghiệp chuyển sang các hợp chất ít gây hại cho ozone hơn, trong đó có hydrofluorocarbon (HFC). Vì không chứa clo hay brom, chúng không phá hủy ozone theo cơ chế của CFC.
Tuy nhiên, nhiều HFC lại là khí nhà kính mạnh. Vấn đề được giải quyết nhưng đồng thời tạo ra nhu cầu điều chỉnh công nghệ thêm lần nữa.
Vì sao bài toán ozone dễ hơn khí hậu?
Thành công của Montreal thường được nhắc đến như mô hình cho hợp tác khí hậu. Tuy nhiên, hai vấn đề có cấu trúc kinh tế rất khác nhau.
CFC tập trung trong một số ngành và ứng dụng tương đối hẹp. Thế giới không cần từ bỏ việc làm lạnh thực phẩm hay điều hòa không khí. Doanh nghiệp chỉ cần tìm hóa chất khác thực hiện cùng chức năng. Biến đổi khí hậu rộng hơn nhiều. Nhiên liệu phát thải carbon gắn với điện, giao thông, công nghiệp, nông nghiệp và phần lớn cơ sở hạ tầng hiện đại. Nhiều tài sản có vòng đời hàng chục năm. Thay thế chúng đồng nghĩa với cải tổ một phần đáng kể của nền kinh tế thế giới. Cấu trúc lợi ích cũng khác.
Trong vấn đề ozone, nhiều nước sản xuất CFC lớn đồng thời nằm ở khu vực chịu rủi ro đáng kể từ suy giảm ozone. Những quốc gia có năng lực điều tiết và đổi mới công nghệ vì thế cũng có động lực mạnh để hành động.
Với biến đổi khí hậu, nhiều cộng đồng chịu thiệt hại lớn nhất lại là những nơi đóng góp ít nhất vào phát thải và có nguồn lực hạn chế để thích nghi.
Khi điều tiết và đổi mới đi cùng nhau
Cuộc giải cứu tầng ozone cho thấy chính sách môi trường không nhất thiết đồng nghĩa với việc đóng cửa cả một ngành kinh tế. Trong trường hợp CFC, chính phủ không cấm nhu cầu làm lạnh. Họ thay đổi những hóa chất được phép sử dụng. Điều này khiến doanh nghiệp có động lực cạnh tranh để tìm giải pháp mới thay vì tiếp tục bảo vệ công nghệ cũ.
Kết quả là thị trường từng phụ thuộc vào các chất gây tổn hại tầng ozone đã chuyển gần như hoàn toàn sang những lựa chọn khác mà không làm biến mất dịch vụ cuối cùng.
Có lẽ, bài học kinh tế lớn nhất nằm ở đó. Khi chi phí môi trường nằm ngoài giá thị trường, doanh nghiệp và người tiêu dùng khó tự tạo đủ động lực để thay đổi. Tuy nhiên, nếu quy định đủ rõ, có lộ trình đáng tin cậy và công nghệ thay thế khả thi, chính sách có thể biến rủi ro toàn cầu thành cuộc cạnh tranh đổi mới.
Tầng ozone chưa phục hồi hoàn toàn và có thể cần nhiều thập kỷ nữa. Song, việc mức sử dụng các chất phá hủy giảm tới 99,7% cho thấy điều hiếm hoi: đôi khi, điều tiết không chỉ hạn chế thị trường mà còn khiến thị trường đổi hướng.
shared via worksinprogress,
