Khoảng trống tài chính và giới hạn của vốn tư nhân
03/08/26
 |
Công thức quen thuộc của phát triển
Trong lời tựa báo cáo năm 2021 của Lực lượng đặc nhiệm liên cơ quan Liên Hợp Quốc về tài chính phát triển, Tổng thư ký António Guterres cảnh báo nếu không thu hẹp “khoảng trống” giữa tham vọng chính trị và nguồn tài chính phát triển, thế giới sẽ không đạt các Mục tiêu Phát triển Bền vững (SDGs) vào năm 2030. Tuy nhiên theo báo cáo, cách lấp khoảng trống ấy gần như chỉ có một: tăng đầu tư tư nhân.
Đây là hạt nhân của điều Daniela Gabor gọi là “Đồng thuận phố Wall”: Các cơ quan phát triển ngày càng tin cần “hộ tống” vốn tư nhân vào các dự án phát triển bằng nhiều hình thức giảm rủi ro. Năm 2015, sau cuộc họp tại Addis Ababa, Ngân hàng Thế giới và các ngân hàng phát triển đa phương đưa ra chương trình “Billions to Trillions”: dùng hàng tỷ USD viện trợ và nguồn lực công để huy động hàng nghìn tỷ USD đầu tư công, tư, nội địa và quốc tế. Khẩu hiệu mới của Ngân hàng Thế giới là Maximizing Finance for Development (MF4D), tức tối đa hóa tài chính cho phát triển.
“Khoảng trống tài chính” không phải ý tưởng mới, thường là cách nói trung tính hóa vấn đề chính trị sâu hơn: ai kiểm soát tiền, và sự kiểm soát ấy định hình chính sách tài khóa, tiền tệ, nhà ở, tín dụng và phát triển ra sao ở các nước ngoài trung tâm tư bản.
Tiền tư nhân trong dự án thuộc địa
Tiền lệ xuất hiện từ Kenya thời thuộc địa. Năm 1951, một quan chức Anh viết về kế hoạch lập hợp tác xã tín dụng cho người vay châu Phi, nhận định chính phủ không đủ tiền tài trợ cho nhiều nông dân, nên tài chính phải đến từ ngân hàng thương mại.
Ở châu Phi, đặc biệt là Kenya, nông nghiệp bị kìm hãm có chủ ý. Từ đầu thế kỷ 20, chính sách đất đai và nông nghiệp ưu tiên dân định cư da trắng, hạn chế người châu Phi tiếp cận tín dụng và thị trường, đồng thời tạo ra lực lượng lao động rẻ. Sau cuộc nổi dậy Mau Mau, chính quyền thuộc địa giao cho Roger Swynnerton xây dựng kế hoạch phát triển nông nghiệp. Kế hoạch Swynnerton năm 1953 khuyến khích cấp quyền sở hữu đất chính thức để nông dân châu Phi có thể thế chấp vay ngân hàng.
Mục tiêu là tạo tầng lớp trung lưu nhỏ gồm nông dân sở hữu đất, có thể thuê lao động và tiếp cận tín dụng. Tuy nhiên, hệ thống tài chính thuộc địa, do các ngân hàng Anh chi phối, hầu như không muốn cho nông dân châu Phi vay. Đồng thời, họ thiếu chi nhánh, nhân sự, vận tải và thông tin để làm việc đó. Những năm sau, ngân hàng thương mại còn tăng tỷ trọng cho vay đô thị thay vì nông nghiệp. Vì vậy, nỗ lực “huy động vốn tư nhân” không chạm tới cấu trúc bất bình đẳng căn bản.
Nhà ở và logic giảm rủi ro
Hai thập niên sau, Ngân hàng Thế giới và USAID áp dụng logic tương tự trong nhà ở. Kiến trúc sư John F. C. Turner – tác giả cuốn sách Freedom to Build (Tự do xây dựng) năm 1972, ảnh hưởng mạnh tới chính sách của Ngân hàng Thế giới. Ông hoài nghi vai trò nhà nước trong nhà ở và đề cao khả năng tự tổ chức của cư dân khu ổ chuột. Từ giữa thập niên 1970, Ngân hàng Thế giới ủng hộ cách tiếp cận “tự lực”: công nhận nhà ở phi chính thức, bảo đảm quyền sử dụng đất và mở tín dụng để nâng cấp nhà, dịch vụ.
Dự án nhà ở đầu tiên của Ngân hàng Thế giới ở Senegal được xây dựa trên mô hình sites-and-services (cấp đất kèm hạ tầng cơ bản), vì nhà nước không thể cung cấp nhà ở công cho các gia đình thiểu số. Tuy nhiên, để mở rộng, mô hình này vẫn cần vốn bên ngoài. Các hạn chế tín dụng được quy cho can thiệp nhà nước, còn giải pháp được hiểu là tự do hóa tài chính nhà ở.
Tại Mỹ, Quỹ Bảo lãnh Đầu tư Nhà ở (HIGF) do Cơ quan Phát triển Quốc tế Hoa Kỳ (USAID) quản lý được Quốc hội lập năm 1961 với 10 triệu USD. Đến giữa thập niên 1970, quỹ đã bảo lãnh hơn 1 tỷ USD khoản vay. HIGF bảo đảm gốc và lãi cho các chủ nợ thương mại tài trợ dự án nhà ở tại các nước được ưu tiên. Nhưng vì đây là tài chính theo lãi suất thương mại, HIGF không phù hợp với các nước thu nhập rất thấp hoặc nhóm nghèo nhất, dưới bách phân vị thu nhập thứ 15. Kết quả, vốn chảy lệch theo những nơi dễ sinh lời hơn.
Tài chính hóa vi mô
Từ giữa thập niên 1990, tài chính vi mô cũng được miêu tả là có “khoảng trống tài chính”. Nhóm CGAP của Ngân hàng Thế giới nhận định các tổ chức tài chính vi mô chỉ phục vụ dưới 5% khách hàng tiềm năng, nên cần nguồn vốn vượt xa khả năng nhà tài trợ và chính phủ.
Thập niên 2000 chứng kiến sự bùng nổ của quỹ đầu tư vào tài chính vi mô (MIVs). Nhà đầu tư mua cổ phần trong quỹ MIV, quỹ này đầu tư vào các tổ chức tài chính vi mô bằng vốn cổ phần hoặc khoản vay. Danh mục toàn cầu của MIV tăng từ hơn 1 tỷ USD năm 2005 lên hơn 8 tỷ USD năm 2012. Một số quỹ như Blue Orchard, Oikocredit, Omidyar và ProFund chi phối thị trường.
Cùng lúc, chứng khoán hóa được xem là cách biến tín dụng vi mô thành tài sản đầu tư. Năm 2004, Blue Orchard phát hành CDO trị giá 40 triệu USD để tài trợ chín tổ chức tài chính vi mô, trong đó phần cao cấp được bảo lãnh 30 triệu USD bởi OPIC (cơ quan tài chính phát triển của Mỹ khi đó). Năm 2006, Blue Orchard phát hành CDO công khai tham chiếu 22 tổ chức và huy động 106 triệu USD. Cùng năm, BRAC ở Bangladesh phát hành chứng khoán hóa khoản thu từ khoản vay vi mô trị giá 180 triệu USD bằng nội tệ, có bảo lãnh của Ngân hàng Tái thiết Đức và Ngân hàng Phát triển Doanh nghiệp Hà Lan.
Tuy nhiên, kết quả vẫn hạn chế. Chứng khoán hóa tài chính vi mô không lan rộng, chủ yếu chỉ vài tổ chức lớn thực hiện được. Tổ chức tài chính vi mô lớn ở Ấn Độ (SKS), chứng khoán hóa 42,6 triệu USD khoản vay năm 2009, nhưng dòng vốn mới lại đổ vào các thị trường đã bão hòa ở Andhra Pradesh, làm trầm trọng khủng hoảng nợ và dẫn tới sự sụp đổ của ngành sau làn sóng tự tử của nông dân mắc nợ.
Chính trị của “khoảng trống”
Các ví dụ từ Kenya, nhà ở và tài chính vi mô cho thấy lời kêu gọi lấp “khoảng trống tài chính” bằng vốn tư nhân có lịch sử dài. Vấn đề là vốn tư nhân hiếm khi tự dẫn dắt phát triển; nhà nước và cơ quan phát triển phải liên tục giảm rủi ro, bảo lãnh và thiết kế thị trường để hướng dẫn. Ngay cả vậy, dòng vốn thường thấp hơn kỳ vọng và phân bổ lệch về nơi có khả năng sinh lời.
Lịch sử cho thấy các nỗ lực “đóng” khoảng trống bằng vốn tư nhân thường không đạt mục tiêu, thậm chí làm sâu thêm bất bình đẳng. Vì vậy, để đối mặt với khủng hoảng xã hội và sinh thái thế kỷ 21, cần hành động công và tập thể có tính tái phân phối, nhằm sửa những cấu trúc lệ thuộc tài chính cản trở sự phát triển từ trước đến nay.
shared via phenomenal,
