Khi đồng USD mắc kẹt trong nền kinh tế nhỏ
27/07/26
Đô la hóa thường được nhìn như hệ quả của bất ổn kinh tế vĩ mô: lạm phát cao, đồng nội tệ yếu, niềm tin suy giảm. Tuy nhiên, trường hợp Georgia cho thấy câu chuyện phức tạp hơn. Ngay cả khi các chỉ số tài chính cải thiện, người dân và doanh nghiệp vẫn tiếp tục vay, gửi tiết kiệm và định giá tài sản bằng ngoại tệ. Đằng sau hiện tượng này không chỉ là lựa chọn thị trường, mà là cấu trúc quyền lực: nhà nước yếu, ngân hàng thương mại mạnh, vốn nước ngoài chi phối và chính sách tiền tệ bị thu hẹp bởi đồng USD.
Đô la hóa không chỉ là chuyện tiền tệ
Thập niên 1990, các cuộc khủng hoảng tài chính ở châu Á, Argentina và Nga khiến giới nghiên cứu chú ý nhiều hơn đến đô la hóa: việc quốc gia sử dụng ngoại tệ để thực hiện các chức năng vốn thuộc về đồng nội tệ. Đô la hóa có lịch sử lâu dài từ thế kỷ 19, nhưng trong vài thập niên gần đây, tác động của nó trở nên rõ rệt hơn.
Khi nền kinh tế bị đô la hóa, ngân hàng trung ương mất bớt độc lập. Họ khó dùng tỷ giá để hỗ trợ xuất khẩu, khó đóng vai trò người cho vay cuối cùng, và khó bảo vệ hệ thống tài chính khi đồng nội tệ mất giá. Người đi vay bằng USD nhưng kiếm thu nhập bằng nội tệ sẽ bị mắc kẹt: nợ phình lên chỉ vì tỷ giá thay đổi. Cách giải thích tân cổ điển thường xem đô la hóa là hậu quả của bất ổn vĩ mô. Tuy nhiên, ở nhiều nước đang phát triển, ngay cả khi lạm phát giảm và hệ thống tài chính cải thiện, tỷ lệ đô la hóa vẫn cao. Hiện tượng này được gọi là “quán tính đô la hóa”; cho thấy đô la hóa không chỉ là phản ứng kỹ thuật của thị trường, mà còn là kết quả của các quyết định chính trị, lợi ích nhóm và quá trình xây dựng nhà nước.
Georgia và cái bẫy ngoại tệ
Georgia là ví dụ điển hình. Năm 2021, tỷ lệ đô la hóa tiền gửi của nước này lên tới 60%; vay doanh nghiệp bằng ngoại tệ đạt 70%; vay hộ gia đình bằng ngoại tệ là 41%. Điều đáng chú ý là người dân Georgia kiếm khoảng 90% thu nhập bằng đồng nội tệ, nhưng phần lớn nợ của họ lại được tính bằng ngoại tệ.
Rủi ro không dừng ở hộ gia đình. Khoảng 80% nợ công của Georgia được định danh bằng ngoại tệ. Sau đại dịch Covid-19, gánh nặng càng nặng hơn: nợ chính phủ/GDP tăng, nghĩa vụ trả nợ chiếm tỷ trọng lớn hơn trong ngân sách, thất nghiệp và nghèo đói tăng, các khoản vay bán lẻ bằng ngoại tệ không còn trả được tăng hơn gấp đôi. Vì thế, đồng USD không chỉ là phương tiện thanh toán; nó trở thành cấu trúc chi phối đời sống kinh tế: từ ngân hàng, bất động sản, nợ công đến khoản vay mua nhà của hộ gia đình.
Từ độc lập quốc gia đến phụ thuộc tiền tệ
Đô la hóa tại Georgia phát triển song song với độc lập quốc gia. Từ năm 1991, đồng rúp và USD thống trị nền kinh tế trong nước. Năm 1994, trước khi đồng lari được phát hành, tỷ lệ đô la hóa lên tới 67%. Nguồn gốc của sự thống trị nằm trong quá trình chuyển đổi hậu Xô viết. Khi Georgia mở cửa nền kinh tế với thị trường thế giới, đồng USD nhanh chóng trở thành phương tiện thanh toán chính. Trong nhà nước còn quan liêu, thân hữu và thiếu minh bạch, USD phục vụ nhiều lợi ích cùng lúc: giới chính trị và kinh tế dùng trong hối lộ, giao dịch ngầm; ngân hàng thương mại hưởng lợi từ chuyển đổi ngoại tệ và khuyến khích tiền gửi USD bằng lãi suất cao.
Đô la hóa diễn ra gần như ngoài tầm chú ý của công chúng, bởi tranh luận chính trị khi đó tập trung vào dân chủ và nhân quyền. Quỹ Tiền tệ Quốc tế nhìn thấy hệ quả, nhưng thường quy trách nhiệm cho sự yếu kém của nhà nước Georgia, thay vì liên hệ nó với quá trình tự do hóa tài chính.
Cải cách, nhưng không giải đô la hóa
Cách mạng Hoa hồng năm 2003 được kỳ vọng sẽ sửa chữa những yếu kém. Chính quyền mới thu hẹp khu vực công, thúc đẩy tăng trưởng, cải cách hành chính và hướng Georgia về phía châu Âu. Tham nhũng đời thường giảm mạnh, môi trường pháp lý cho nhà đầu tư thuận lợi hơn, bộ máy quan liêu được cắt gọn, kinh tế được phi điều tiết sâu rộng. Tuy nhiên, dưới bề mặt dân chủ hóa, mô hình tích lũy mới hình thành: tăng trưởng dựa vào đầu tư trực tiếp nước ngoài, thuế thấp, thị trường lao động linh hoạt và khu vực tài chính ít bị ràng buộc. Ngành tài chính trở thành một trong những khu vực tăng nhanh nhất, trong khi thất nghiệp đô thị, nghèo đói và bất bình đẳng vẫn dai dẳng.
Đáng nói hơn, đô la hóa không giảm. Sau Cách mạng Hoa hồng, tỷ lệ này vẫn quanh 70%. Dưới hướng dẫn của IMF, phần lớn ngân hàng Georgia rơi vào sở hữu nước ngoài. Đến năm 2013, 19 trong 20 ngân hàng của nước này do nhà đầu tư nước ngoài sở hữu. Những định chế như Ngân hàng Tái thiết và Phát triển châu Âu, Tổ chức Tài chính Quốc tế và các ngân hàng phát triển châu Âu trở thành cổ đông lớn. Vốn nước ngoài giúp tín dụng bùng nổ. Tuy nhiên, vì không có ngân hàng phát triển trong nước và các khoản vay chủ yếu bằng ngoại tệ, tín dụng hộ gia đình tăng cùng với phụ thuộc nhập khẩu và rủi ro tỷ giá.
Khi ngân hàng mạnh hơn ngân hàng trung ương
Sau năm 2005, bùng nổ tín dụng củng cố quán tính đô la hóa. Năm 2011, tỷ lệ đô la hóa khoản vay đạt 72%, tiền gửi đạt 65%. Các khoản vay bán lẻ, gồm tín dụng tiêu dùng và thế chấp, chiếm hơn 30% tổng dư nợ năm 2010. Tín dụng tiêu dùng phần lớn tài trợ hàng nhập khẩu, làm cán cân thương mại xấu thêm. Các khoản vay thế chấp bằng ngoại tệ cũng khiến thị trường bất động sản định giá bằng USD. Nhà nước Georgia đóng vai trò trung tâm trong quá trình này. Chính phủ tạo điều kiện pháp lý thuận lợi cho vốn nước ngoài, trao quyền cho ngân hàng thương mại và thu hẹp các chức năng công. Khi nhà nước rút lui, tín dụng cá nhân và thế chấp tăng lên như cơ chế bù đắp.
Ngân hàng Quốc gia Georgia cũng bị suy yếu bởi chế độ mục tiêu lạm phát. Công cụ chính của ngân hàng trung ương là lãi suất, nhưng trong một nền kinh tế đô la hóa và hệ thống ngân hàng do nước ngoài sở hữu, công cụ này kém hiệu quả. Các ngân hàng thương mại có thể tiếp cận vốn nước ngoài nên không phụ thuộc nhiều vào ngân hàng trung ương trong nước. Nói cách khác, chính sách tiền tệ quốc gia bị giới hạn không chỉ bởi đồng USD, mà còn bởi cấu trúc sở hữu của hệ thống tài chính.
Khủng hoảng làm lộ cấu trúc
Nhiều thập niên, cuộc khủng hoảng tiền tệ 2015 – 2016 phơi bày những vấn đề tích tụ. Đến năm 2016, hơn 50% khoản vay bán lẻ được định danh bằng ngoại tệ, và 1/3 hộ đi vay phải dùng hơn một nửa thu nhập để trả nợ. Khi đồng nội tệ suy yếu, đô la hóa trở thành vấn đề chính trị: nghèo đói tăng, hộ gia đình quá nợ và tính chính danh của chính sách kinh tế bị đặt dấu hỏi.
Dưới áp lực xã hội cùng khuyến nghị của IMF và Ngân hàng Thế giới, Georgia bắt đầu chính thức “phi đô la hóa”. Các cải cách hạn chế quy mô cho vay bằng ngoại tệ, đưa ra chỉ số thanh toán trên thu nhập và khoản vay trên giá trị tài sản bảo đảm, khuyến khích giao dịch bất động sản bằng đồng nội tệ và tái áp trần lãi suất thường niên. Những biện pháp này quan trọng, nhưng chưa chạm tới gốc rễ. Đồng tiền mạnh không thể tồn tại nếu thiếu thể chế nhà nước mạnh, niềm tin công chúng và nền kinh tế phát triển đủ sâu. Phi đô la hóa không thể chỉ là câu chuyện kỹ thuật của ngân hàng trung ương hay quy định tín dụng. Bài học từ Georgia là chủ quyền tiền tệ không tự nhiên xuất hiện cùng độc lập quốc gia mà phải được xây dựng bằng năng lực nhà nước, cấu trúc tài chính nội địa, sự tham gia của xã hội vào chính sách kinh tế và trật tự tiền tệ quốc tế bớt lệch về phía trung tâm. Nếu không, đồng USD tiếp tục làm thay chức năng của đồng nội tệ – cùng lúc thu hẹp quyền tự quyết của quốc gia dùng nó.
shared via phenomenalworld,
