Khi thủ tục trở thành điểm nghẽn của hạ tầng xanh
29/09/26
Dự án điện gió ngoài khơi ở đông bắc nước Anh phải nộp 1.961 tài liệu, riêng hồ sơ đánh giá và xác định phạm vi tác động môi trường dài tới 13.275 trang. Một con đường dài 23 km tiêu tốn 267 triệu bảng chỉ để chuẩn bị hồ sơ quy hoạch. Trong lúc các nền kinh tế phát triển cần thêm điện gió, điện hạt nhân và đường truyền tải để giảm giá năng lượng và phát thải, quy trình cấp phép lại ngày càng dài, đắt và khó dự đoán. Vấn đề không nhất thiết nằm ở tiêu chuẩn môi trường quá cao, mà ở một hệ thống buộc doanh nghiệp chi quá nhiều để chứng minh họ tuân thủ chúng.
Khi giấy tờ trở thành loại chi phí hạ tầng
Xây hạ tầng luôn tốn kém. Nhưng ngày càng nhiều chi phí phát sinh trước cả khi một chiếc máy xúc xuất hiện tại công trường.
EDF Energy phải chuẩn bị hơn 44.000 trang tài liệu môi trường cho Sizewell C, nhà máy điện hạt nhân mới tại Suffolk. Đáng chú ý, phần lớn hồ sơ không tập trung vào rủi ro phóng xạ hay xử lý chất thải hạt nhân, mà dành nhiều dung lượng hơn cho tác động tới sinh thái biển.
Trường hợp cực đoan hơn thuộc về National Highways. Cơ quan đường bộ Anh chi 267 triệu bảng để chuẩn bị hồ sơ cho tuyến đường dài 23 km, kèm hơn 30.000 trang tài liệu môi trường.
Chi phí này không chỉ nằm ở luật sư và chuyên gia tư vấn. Bộ hồ sơ càng lớn càng mất nhiều thời gian để chuẩn bị, kiểm tra và xử lý. Trong khi đó, nhà đầu tư không biết chính xác dự án sẽ được phê duyệt khi nào, thậm chí có được phê duyệt hay không.
Theo quy trình tại Anh, nhiều dự án lớn về lý thuyết được xem xét trong khoảng 20 tháng. Nhưng những năm gần đây, hơn một nửa số dự án năng lượng không đạt thời hạn này. Với doanh nghiệp, vấn đề không đơn thuần là chậm mà là bất định.
Chi phí lớn nhất có thể là thứ không nhìn thấy
Khi doanh nghiệp không biết giấy phép sẽ mất hai năm hay 10 năm, họ khó định giá đất, đặt hàng thiết bị, thu xếp vốn hay ký hợp đồng điện dài hạn.
Rủi ro kiện tụng tạo ra vòng xoáy phòng thủ. Nhà phát triển có động lực chuẩn bị thêm tài liệu để tránh bị cáo buộc bỏ sót một tác động nào đó. Cơ quan quản lý cũng thận trọng hơn để giảm nguy cơ quyết định của mình bị tòa án bác bỏ.
Kết quả là lượng giấy tờ cứ tăng lên dù không chắc có ai đọc hết.
Chi phí thực sự còn lớn hơn con số trên hóa đơn. Những dự án không bao giờ được đề xuất vì nhà đầu tư cho rằng khả năng được phê duyệt quá thấp sẽ không xuất hiện trong bất kỳ thống kê nào.
Bất định còn khiến doanh nghiệp giữ tài sản dự phòng. Tại Anh, các nhà phát triển nhà ở thường tích trữ lượng lớn đất có giấy phép như vùng đệm trước nguy cơ trì hoãn bất ngờ. Điều này làm tăng chi phí vốn và khiến chính quyền địa phương khó dự báo tốc độ phát triển để đầu tư đường sá, trường học hay dịch vụ công.
Năng lượng xanh gặp chính những rào cản được dựng lên để bảo vệ môi trường
Nghịch lý trở nên rõ nhất trong lĩnh vực năng lượng.
Ở Mỹ, Đạo luật Chính sách Môi trường Quốc gia (NEPA) yêu cầu các dự án liên bang lớn phải trải qua đánh giá môi trường. Trung bình, các cơ quan liên bang mất khoảng 4,5 năm để hoàn thiện một báo cáo tác động môi trường, chưa kể kiện tụng sau đó.
Khi phần lớn dự án năng lượng mới còn sử dụng nhiên liệu hóa thạch, việc xây chậm đôi khi đồng nghĩa với ít hạ tầng gây ô nhiễm hơn.
Cấu trúc đầu tư nay đã thay đổi. Số dự án năng lượng sạch, truyền tải điện hoặc bảo tồn đang trải qua quy trình NEPA cao gần gấp ba lần số dự án nhiên liệu hóa thạch. Công suất điện gió ngoài khơi bị mắc kẹt trong quá trình cấp phép lớn gần 20 lần công suất đang vận hành hoặc xây dựng.
Mỹ dành 369 tỷ USD trong Đạo luật Giảm lạm phát để thúc đẩy đầu tư xanh. Tuy nhiên, ưu đãi tài chính chỉ phát huy tác dụng nếu đường dây, nhà máy và dự án năng lượng thực sự được xây.
Ước tính cho thấy chính sách này có thể cắt 1,6 tỷ tấn phát thải mỗi năm vào năm 2035, tương đương giảm 42% so với năm 2005. Để đạt được điều đó, tốc độ mở rộng lưới điện phải tăng khoảng 50%.
Trong khi đó, dự án truyền tải điện trung bình mất khoảng 10 năm để hoàn thành, còn riêng quá trình xin phép đôi khi kéo dài tới 13 năm.
Năm 2007, tuyến TransWest Express dài khoảng 1.180 km nộp hồ sơ nhưng đến 2020 mới nhận đủ phê duyệt để thi công. Dự án dự kiến đi vào hoạt động năm 2026, tức 19 năm sau lần nộp đơn đầu tiên.
Nước Anh từng xây nhanh hơn rất nhiều
Sự chậm chạp hiện nay càng nổi bật khi nhìn lại lịch sử.
Chưa đầy 25 năm sau khi nguyên tử lần đầu được phân tách bằng thí nghiệm, Anh khai trương Calder Hall, nhà máy điện hạt nhân thương mại quy mô lớn đầu tiên trên thế giới. Trong thập kỷ tiếp theo, nước này xây thêm chín nhà máy.
Pháp còn tiến nhanh hơn. Sau cú sốc dầu mỏ năm 1973, trong 15 năm, nước này xây 56 lò phản ứng hạt nhân.
Anh cũng từng xây mạng lưới điện quốc gia với tốc độ khó tưởng tượng ngày nay. Trong ba năm, nước này lập kế hoạch kết nối hơn 100 nhà máy điện hiệu quả nhất thành bảy lưới khu vực và thông qua luật cần thiết. Năm năm sau, khoảng 6.400 km dây điện trên 26.000 cột đã hoàn thành.
Ngày nay, những dự án tương tự có vòng đời dài hơn nhiều. Hinkley Point C được kỳ vọng cung cấp điện carbon thấp cho khoảng sáu triệu hộ gia đình nhưng liên tục chậm tiến độ sau khi EDF nộp hồ sơ quy hoạch từ năm 2011.
Bốn loại chi phí bị trộn lẫn
Một cách để cải cách là tách những vấn đề đang bị gộp chung thành bốn nhóm: trì hoãn, quan liêu, bất định và mức độ nghiêm ngặt của tiêu chuẩn môi trường. Ba nhóm đầu không trực tiếp bảo vệ môi trường.
Hồ sơ dài thêm 5.000 trang không nhất thiết cứu thêm một loài chim. Dự án chờ thêm ba năm không tự động cải thiện đa dạng sinh học. Việc nhà đầu tư không biết giấy phép bao giờ được cấp cũng không mang lại lợi ích sinh thái rõ ràng.
Ngược lại, nhóm thứ tư mới phản ánh yêu cầu bảo vệ thực tế: thay đổi vị trí dự án để tránh khu vực chim làm tổ, giới hạn chiều cao tuabin hay đầu tư khôi phục môi trường.
Điều này mở ra khả năng quan trọng: quy trình có thể nhanh hơn, rẻ hơn và dễ dự đoán hơn mà không cần hạ thấp tiêu chuẩn môi trường.
Từ giấy phép sang thị trường bù trừ
Giải pháp là biến nghĩa vụ môi trường thành thị trường.
Tại Mỹ, các trang trại điện gió được phép gây ra số lượng tử vong nhất định đối với những loài chim được bảo vệ. Nhưng nếu giấy phép này có thể giao dịch, doanh nghiệp tìm được cách giảm tác động với chi phí thấp sẽ có động lực làm tốt hơn mức tối thiểu rồi bán phần hạn ngạch còn dư cho dự án khác.
Anh đang thử logic tương tự với ô nhiễm dinh dưỡng. Gần 100.000 căn nhà từng bị đình trệ tại các khu vực nơi sông có nồng độ nitơ cao. Nguồn ô nhiễm chính lại đến từ phân bón và chất thải chăn nuôi chứ không phải nhà ở. Thị trường tín chỉ dinh dưỡng cho phép nông dân được trả tiền để chuyển sang những hình thức sử dụng đất ít phát thải nitơ hơn, còn nhà phát triển mua tín chỉ để bù tác động của dự án.
Thay vì buộc từng khu nhà tự giải quyết một vấn đề môi trường rộng lớn ngay tại chỗ, nguồn tiền được chuyển tới nơi có thể giảm ô nhiễm với chi phí thấp nhất.
Xây nhiều hơn không nhất thiết phải phá nhiều hơn
Ý tưởng tương tự được xem xét với điện gió ngoài khơi. Thay vì mỗi nhà phát triển tự thiết kế hàng loạt biện pháp bù đắp sinh thái, họ có thể đóng góp vào một quỹ tập trung để tài trợ cho những dự án quy mô lớn như phục hồi các bãi sinh vật có vỏ hoặc tạo nơi làm tổ cho chim biển.
Cách tiếp cận này không loại bỏ mọi xung đột. Người dân vẫn có thể phản đối một tuabin làm thay đổi cảnh quan hoặc một đường dây làm giảm giá trị nhà ở. Nhưng lại thay đổi câu hỏi căn bản.
Thay vì cố gắng chứng minh mỗi dự án sẽ không gây ra bất kỳ tác động nào, chính sách có thể yêu cầu các nhà phát triển tạo ra lợi ích môi trường ròng, đồng thời cho họ lựa chọn cách đạt mục tiêu với chi phí thấp nhất. Đây là khác biệt giữa quản lý bằng thủ tục và quản lý bằng kết quả.
Các nền kinh tế muốn giảm phát thải, củng cố an ninh năng lượng và duy trì tăng trưởng đều cần xây thêm lưới điện, điện gió, điện hạt nhân và nhiều hạ tầng khác. Nếu hàng tỷ USD tiếp tục được dành cho giấy tờ trước khi một dự án được phép khởi công, chi phí cuối cùng sẽ quay trở lại hóa đơn điện, ngân sách công và lợi nhuận doanh nghiệp.
Bài toán đặt ra không phải lựa chọn giữa xây dựng và môi trường. Thách thức khó hơn là thiết kế hệ thống trong đó xây nhanh hơn cũng có thể tạo ra kết quả môi trường tốt hơn.
shared via worksinprogress,
