Vì sao nước Anh tự tạo ra cuộc khủng hoảng nhà ở?
18/09/26
Nước Anh không thiếu nhu cầu mua nhà, vốn hay năng lực xây dựng. Suốt nhiều thập kỷ, điều nước này thiếu là đất được phép phát triển. Sau năm 1947, hệ thống quy hoạch trao cho địa phương quyền ngăn xây dựng nhưng gần như không tạo động lực để họ chấp nhận thêm nhà ở. Hệ quả là nguồn cung ngày càng tách khỏi nhu cầu, đất ở nơi có việc làm trở nên khan hiếm, giá nhà tăng và hàng loạt chính sách kích cầu chỉ làm vấn đề trầm trọng hơn.
Khi nguồn cung còn có thể phản ứng
Thập niên 1930 cho thấy nước Anh từng có thị trường nhà ở rất khác. Năm 1931, sau khi rời bản vị vàng, lãi suất giảm từ 6% xuống 2%. Tín dụng thế chấp rẻ, vật liệu và lao động dồi dào sau Đại suy thoái, giao thông công cộng mở rộng và các hạn chế quy hoạch còn tương đối nhẹ. Khi nhu cầu tăng, các nhà xây dựng có thể mua đất ở ngoại ô rồi nhanh chóng bổ sung nguồn cung.
Số nhà tư nhân xây mới tăng từ 142.000 căn năm 1932 lên 286.000 căn năm 1934. Tốc độ xây dựng tương đương khoảng 2,5-2,9% tổng quỹ nhà mỗi năm và duy trì đến khi Thế chiến II nổ ra.
Đây là cơ chế quen thuộc của thị trường: giá và nhu cầu tăng tạo động lực cho nguồn cung mở rộng. Sau chiến tranh, mối liên hệ ấy bị phá vỡ.
Năm 1947, đạo luật Quy hoạch Đô thị và Nông thôn yêu cầu gần như mọi dự án tư nhân phải được cấp phép. Trong giai đoạn 1946-1951, xây dựng tư nhân giảm xuống chỉ còn 20.000-40.000 căn/năm, so với hơn 250.000 căn/năm trong năm năm trước chiến tranh. Nhà ở công tăng lên khoảng 150.000 căn/năm nhưng vẫn không bù đủ phần thiếu hụt.
Cùng lúc đó, hơn 200.000 căn đã bị bom phá hủy, khoảng 250.000 căn khác bị dỡ bỏ trong các chương trình xóa khu ổ chuột và sáu năm chiến tranh chỉ tạo thêm khoảng 190.000 căn. Ước tính thiếu hụt nhà ở hậu chiến lên tới khoảng hai triệu căn.
Khi đất trở thành tài sản khan hiếm
Một trong những thay đổi lớn nhất đến từ vành đai xanh.
Kế hoạch Greater London năm 1944 đề xuất vành đai rộng 11-14 km quanh London, nơi phát triển gần như bị cấm. Nhà ở mới sẽ được chuyển sang các New Towns nằm bên ngoài vùng đô thị hiện hữu.
Ý tưởng ban đầu không phải ngừng xây nhà, mà là kiểm soát nơi nhà được xây. Tuy nhiên, khi quyền hạn chế phát triển được mở rộng cho các địa phương, hệ thống nhanh chóng tạo ra phản ứng dây chuyền.
Vành đai xanh London cuối cùng mở rộng từ bán kính khoảng 14-56 km khi những địa phương lân cận lần lượt hạn chế xây dựng để tránh việc phát triển bị đẩy từ nơi khác sang.
Kết quả kinh tế rất rõ: lượng đất có thể phát triển trong phạm vi đi lại thuận tiện tới các thành phố bị thu hẹp, trong khi nhu cầu tiếp tục tăng.
Từ giữa thập niên 1950, giá đất xây dựng bắt đầu tăng. Đến đầu thập niên 1960, chính phủ nhận ra nhu cầu nhà ở tại Đông Nam và Midlands cao hơn nhiều so với dự báo. Năm 1944, dân số Anh được dự tính chỉ đạt 54 triệu người vào năm 2000. Thực tế, từ năm 1966, mốc này đã xuất hiện. Nguồn cầu tăng nhanh, nhưng nguồn cung đất không thể phản ứng tương ứng.
Sai lầm của việc kích cầu khi nguồn cung bị khóa
Các chính phủ sau đó cố làm nhà ở dễ tiếp cận hơn bằng cách hỗ trợ người mua.
Năm 1963, thuế đánh trên giá trị thuê giả định của nhà sở hữu được bãi bỏ. Từ năm 1965, nhà ở chính được miễn thuế lãi vốn. Một năm sau, lao động thu nhập thấp được trợ cấp trực tiếp cho khoản vay thế chấp.
Về lý thuyết, các biện pháp này giúp thêm nhiều hộ gia đình đủ khả năng mua nhà. Tuy nhiên, trợ cấp cầu chỉ làm tăng số lượng nhà ở nếu doanh nghiệp có thể xây thêm. Khi đất phát triển bị giới hạn, tiền rẻ và ưu đãi thuế chủ yếu làm tăng khả năng trả giá của người mua đối với một nguồn cung gần như cố định.
Nói cách khác, chính sách được thiết kế để cải thiện khả năng sở hữu nhà lại có thể chuyển hóa thành giá đất và giá nhà cao hơn.
Năm 1965, Uỷ ban Đất đai được thành lập để phá nút thắt này bằng cách mua đất, xin quyền phát triển rồi bán lại cho nhà xây dựng. Tuy nhiên, tại Đông Nam nước Anh, cơ quan chỉ mua được 116 ha, trên lý thuyết đủ cho khoảng 7.000 căn, tương đương chừng 1% nhu cầu dự kiến trong 15 năm. Tại Midlands, diện tích mua được cho phát triển nhà ở chỉ khoảng 1,62 ha.
Cơ chế hành chính không thể giải quyết vấn đề mà bản thân hệ thống tạo ra động lực mạnh để địa phương ngăn mở thêm đất.
Nhà ở bị tách khỏi thị trường lao động
Khi không thể xây đủ nhà gần các trung tâm kinh tế, nước Anh chuyển một phần nguồn cung ra xa hơn.
Thế hệ New Towns đầu tiên như Slough, Crawley và Stevenage nằm trong khoảng 30 phút đi tàu tới các thành phố lớn. Tuy nhiên, những đô thị thế hệ sau như Peterborough, Milton Keynes và Skelmersdale có thể cách London, Birmingham, Liverpool hay Manchester tới 90 phút.
Khoảng cách tới thị trường lao động thể hiện ngay trong thu nhập. Slough và Crawley có mức lương tuần bình quân lần lượt khoảng 797 và 744 bảng. Milton Keynes đạt khoảng 678 bảng. Peterborough chỉ khoảng 560 bảng, thấp hơn 20% Stevenage dù cùng nằm trên tuyến đường sắt và trong cùng vùng kinh tế. Bức tranh còn rõ hơn nếu so sánh nơi nhà được xây với nơi dân muốn sống.
Từ năm 1980-2018, Burnley và Doncaster, hai khu vực công nghiệp suy giảm, xây tổng cộng 56.340 căn nhà nhưng dân số chỉ tăng 22.796 người. Cambridge và Oxford, hai thành phố có năng suất và mức lương cao, chỉ xây 29.340 căn dù dân số tăng tới 95.079 người.
Hệ thống quy hoạch không chỉ làm tăng giá nhà mà còn cản trở lao động di chuyển tới những nơi có việc làm năng suất cao hơn.
Đây là chi phí kinh tế lớn nhưng khó nhìn thấy: doanh nghiệp tại các trung tâm phát triển gặp khó tuyển người, người lao động phải đi xa hơn hoặc từ bỏ cơ hội việc làm, còn các thành phố thành công không thể mở rộng tương xứng với nhu cầu.
Quyền phủ quyết trở thành một tài sản
Vì sao hệ thống gây ra nhiều méo mó như vậy vẫn tồn tại? Câu trả lời nằm ở cách lợi ích và chi phí được phân bổ.
Người cần nhà mới thường chưa phải cư dân của khu vực được xây, nên gần như không có tiếng nói trong quyết định địa phương. Ngược lại, người đang sống tại đó phải chịu những tác động nhìn thấy ngay: giao thông đông hơn, trường học và dịch vụ công chịu áp lực, không gian xung quanh thay đổi.
Đối với chủ nhà, còn có yếu tố tài sản. Nhà thường là khoản đầu tư lớn nhất của hộ gia đình. Nguồn cung bị hạn chế có thể làm giá tài sản của họ tăng, trong khi phát triển mới bị nhìn nhận như rủi ro đối với môi trường sống và giá trị nhà hiện tại.
Sau khi người dân quen với việc có quyền kiểm soát phát triển địa phương, quyền đó dần trở thành loại quyền tài sản trên thực tế và được phản ánh vào giá nhà và được bảo vệ quyết liệt như bất kỳ quyền lợi kinh tế nào khác. Đây là lý do các nỗ lực cải cách của cả hai đảng liên tục thất bại.
Vì sao nước Anh khác phần còn lại của châu Âu?
Sau chiến tranh, nhiều nước Tây Âu cũng có quy hoạch, nhưng họ thiết kế cơ chế khác.
Tại Đức, chính quyền địa phương có nghĩa vụ pháp lý phải liên tục quy hoạch đủ nhà. Hà Lan cho phép bộ phụ trách nhà ở điều chỉnh kế hoạch địa phương nếu nguồn cung bị xem là không đủ. Tại Pháp, quy hoạch địa phương cần được đại diện chính quyền trung ương phê duyệt.
Các hệ thống này không loại bỏ phản đối địa phương, nhưng tạo ra cơ chế hành chính để nguồn cung có thể phản ứng khi thiếu hụt trở nên nghiêm trọng.
Áo và Thụy Sĩ tạo động lực tài chính rõ hơn. Chính quyền địa phương phụ thuộc nhiều vào thuế thu nhập hoặc thuế tài sản. Thêm nhà đồng nghĩa thêm cư dân, thêm nguồn thu và thêm ngân sách cho dịch vụ công. Trong mô hình đó, phát triển không chỉ mang tới chi phí. Nó còn tạo ra lợi ích trực tiếp cho cộng đồng sở tại.
Muốn xây thêm phải thay đổi phép tính kinh tế
Sau gần tám thập kỷ, nước Anh thử đô thị mới, quy hoạch vùng, Uỷ ban Đất đai, cải cách vành đai xanh và phân khu linh hoạt. Các chính phủ thuộc nhiều khuynh hướng đều thất bại khi đối đầu trực diện với phản đối địa phương. Điểm chung của những thất bại này là cố thay đổi lượng nhà được xây mà không thay đổi đủ mạnh động lực của những người có quyền ngăn xây.
Một số đề xuất mới đi theo hướng khác: cho cộng đồng đấu giá đất sau khi cấp quyền phát triển, chia sẻ phần giá trị đất tăng thêm; hoặc cho cư dân một con phố bỏ phiếu tăng mật độ và hưởng lợi từ giá trị tài sản mới.
Logic phía sau rất đơn giản. Nếu một căn nhà mới chỉ mang lại lợi ích cho người mua và nhà phát triển nhưng tạo thêm chi phí cho cư dân hiện hữu, phản đối là hành vi kinh tế hợp lý. Muốn nguồn cung tăng, một phần giá trị tạo ra từ phát triển phải quay trở lại cộng đồng chịu tác động.
Cuộc khủng hoảng nhà ở Anh không chỉ là câu chuyện của quy hoạch mà là bài toán về động lực kinh tế. Nhu cầu vẫn tồn tại, vốn vẫn sẵn sàng và giá nhà cao cho thấy thị trường muốn có thêm nguồn cung. Song, khi thể chế khiến người có quyền quyết định được hưởng lợi từ sự khan hiếm hơn là từ tăng trưởng, giá cao và thiếu nhà trở thành kết quả có thể dự đoán được.
Muốn xây thêm nhà, nước Anh phải khiến việc xây thêm trở thành lựa chọn kinh tế có lợi không chỉ với người chưa có nhà, mà cả với những người đã sống ở đó.
shared via worksinprogress,
