Vì sao nước Anh ngày càng khó xây hạ tầng lớn?
23/09/26
Những đoạn đường cụt quanh London hôm nay là dấu vết của kế hoạch từng muốn phủ thành phố bằng gần 770 km đường cao tốc. Hệ thống vành đai London ra đời để giải cứu thủ đô khỏi ùn tắc, nhưng khi bản vẽ biến thành những ngôi nhà phải phá, chi phí khổng lồ và các cuộc phản đối có tổ chức, dự án sụp đổ. London tránh được cuộc đại phẫu đô thị, nhưng thất bại này cũng góp phần tạo ra hệ thống quy hoạch khiến những dự án hạ tầng lớn sau này ngày càng khó triển khai.
Những con đường dẫn tới hư không
Đôi khi, người lái xe trên các tuyến cao tốc dẫn vào London gặp những chi tiết kỳ lạ: đường nhánh kết thúc giữa không trung, nút giao có quy mô lớn hơn nhu cầu hiện tại hay những khoảng trống đủ rộng cho con đường chưa bao giờ được xây. Đây là tàn tích của hệ thống đường vành đai London.
Năm 1965, Greater London Council (GLC) ra đời, lần đầu đặt trung tâm London và vùng ngoại ô dưới một chính quyền đô thị thống nhất. Trong tám năm tiếp theo, cơ quan này theo đuổi một trong những kế hoạch xây dựng tham vọng nhất lịch sử thành phố: hệ thống khoảng 769 km đường cao tốc, gồm nhiều tuyến vành đai kết nối với các trục đường xuyên tâm. Nếu hoàn thành, bản đồ London sẽ giống một tấm bia khổng lồ.
Vành đai ngoài cùng chạy qua ngoại ô. Vành đai 2 xuyên qua những dãy nhà phía nam London. Vành đai trong cùng, Vành đai 1, bao quanh trung tâm bằng một “hộp” cao tốc, đi qua hoặc sát Dalston, Hackney, Brixton, Camden, Kensington và nhiều khu phố nay thuộc nhóm đắt đỏ nhất thành phố. Nút giao tại Clapham Junction dự kiến rộng tới 16 làn.
Nhìn từ hiện tại, dự án có vẻ gần như không tưởng. Nhưng vào thập niên 1960, những người thiết kế tin họ đang cứu London.
Khi ô tô trở thành “con quái vật được yêu thích”
Sau chiến tranh, lượng xe trên đường phố Anh tăng với tốc độ chóng mặt. Chỉ trong giai đoạn 1950-1960, số phương tiện tăng gấp đôi, trong khi mạng lưới đường London về cơ bản vẫn mang cấu trúc của thời xe ngựa. Năm 1961, Bộ Giao thông Anh dự báo lượng xe có thể lại tăng gấp đôi trong 10 năm và gấp ba trong 20 năm.
Vấn đề không chỉ là người London lái xe. Các phương tiện đi xuyên qua thủ đô cũng phải sử dụng cùng những tuyến phố hẹp: xe từ Essex tới Oxford, xe tải từ Dover tới Birmingham hay xe giao hàng chạy giữa các khu vực. Khi ấy, một công chức gọi ô tô là “con quái vật mà chúng ta yêu thích”.
Năm 1963, báo cáo Buchanan đưa ra giải pháp đầy tham vọng: thay vì để giao thông cơ giới tràn khắp các khu phố, thành phố nên đưa xe vào những tuyến đường chuyên dụng, còn khu dân cư được trả lại cho người đi bộ.
Ý tưởng nghe rất gần với quy hoạch hiện đại. Một số phố sẽ dành cho người đi bộ. Giao thông xuyên khu vực bị hạn chế. Xe buýt được ưu tiên. Giao thông công cộng và sử dụng đất được quy hoạch cùng nhau. Dự án Ringways ra đời từ chính tư duy đó.
Cao tốc để giảm sự thống trị của ô tô
Điều nghịch lý là những kỹ sư thiết kế Ringways không hề muốn London phụ thuộc hơn vào ô tô.
GLC đồng thời triển khai những tuyến phố đi bộ đầu tiên, làn xe buýt, khu kiểm soát đỗ xe và hệ thống đỗ xe dành riêng cho cư dân. Cơ quan này còn xây một tuyến tàu điện ngầm mới, nghiên cứu hệ thống tương tự Crossrail và thậm chí chuẩn bị ý tưởng thu phí đường bộ từ nhiều thập niên trước khi London áp dụng phí ùn tắc. Logic của họ là tách hai thế giới.
Xe đi xa sẽ chạy trên cao tốc. Các khu dân cư bên trong được bảo vệ khỏi giao thông xuyên tuyến. Những con đường mới thường bám theo hành lang đường sắt và được đặt thấp hơn mặt đất khi có thể, nhằm giảm tác động đến đô thị. Trên bản vẽ, đây là một hệ thống hợp lý. Song, thành phố không phải tờ giấy trắng.
Khi đường trên bản đồ đi qua nhà của người thật
Những năm đầu, dự án Ringways nhận được sự ủng hộ đáng kể. Cuộc bầu cử GLC năm 1967 thậm chí chứng kiến những lời chỉ trích rằng tiến độ triển khai quá chậm. Mọi thứ thay đổi khi tuyến đường cụ thể được công bố.
Tại Blackheath, để chạy sát đường sắt và hạn chế tác động môi trường ở nơi khác, Vành đai 1 phải xuyên qua trung tâm khu phố, chia đôi phố chính và phá nhiều dãy nhà Victoria. Cư dân bắt đầu thành lập các nhóm phản đối.
Điều mới không nằm ở việc người dân chống một dự án gần nhà, mà ở chỗ các nhóm tại nhiều khu vực bắt đầu liên kết.
Barnes giàu có, Battersea công nghiệp và những cộng đồng hoàn toàn khác nhau cùng tham gia London Motorway Action Group (LMAG), liên minh các nhóm cư dân phản đối dự án cao tốc vành đai London. Khi các chiến dịch địa phương hợp nhất, nhà chức trách không còn có thể giải quyết phản đối bằng cách dịch tuyến đường từ khu này sang khu khác. Đây là bước ngoặt trong chính trị hạ tầng Anh: phản đối địa phương bắt đầu có khả năng tổ chức ở quy mô toàn đô thị.
Câu hỏi mới: xây thêm đường có thực sự hết tắc?
Dự án Ringways còn bị thách thức từ chính giới chuyên môn. Năm 1969, một nhóm chuyên gia giao thông thành lập London Amenity and Transport Association (LATA), tổ chức phản biện về giao thông và chất lượng đô thị, rồi bắt đầu kiểm tra những giả định kinh tế của dự án.
J. Michael Thomson, người đứng đầu nhóm, phổ biến khái niệm sau này trở thành trung tâm của kinh tế giao thông: nhu cầu cảm ứng. Nếu đường là một tài sản được sử dụng miễn phí, tăng năng lực đường bộ có thể khiến nhiều người chọn lái xe hơn. Đường mới ban đầu thông thoáng, nhưng lưu lượng tăng dần cho tới khi ùn tắc quay trở lại.
Theo tính toán của Thomson, dự án Ringways có thể khiến số người di chuyển bằng đường bộ tăng gấp đôi. Thay vì kết thúc ùn tắc, London có nguy cơ bước vào vòng lặp: đường tắc → xây thêm đường → nhiều người lái xe → lại tắc. Lập luận này đánh thẳng vào cơ sở kinh tế của dự án.
Westway biến bản vẽ thành hiện thực
Công trình khác khiến công chúng hình dung rõ hơn cuộc sống cạnh cao tốc đô thị.
Năm 1970, Westway, tuyến đường trên cao dài khoảng 4 km ở phía tây London, mở cửa. Nó không thuộc dự án Ringways nhưng cho người dân thấy một đường cao tốc xuyên đô thị thực sự mang lại điều gì: trụ bê tông, tiếng xe và không gian đô thị bị chia cắt.
Một số căn nhà trên Acklam Street nằm sát tuyến đường đến mức tiếng ồn được so sánh với việc phải nghe máy hút bụi liên tục. Trong lễ khai trương, cư dân treo một biểu ngữ lớn yêu cầu được đưa ra khỏi “địa ngục” này.
Cùng lúc, lo ngại về khí thải, xăng pha chì và tiếng ồn ngày càng tăng. Từ một cuộc tranh luận kỹ thuật, cao tốc đô thị trở thành vấn đề trực tiếp về chất lượng sống.
Cuối cùng, tiền cũng không còn
Dự án còn một vấn đề đơn giản hơn: quá đắt. Theo ước tính trong nguồn, toàn bộ chương trình tương đương khoảng 24 tỷ bảng theo giá hiện đại. Chính quyền London không thể tài trợ bằng thuế địa phương, trong khi ngân sách trung ương ngày càng căng thẳng khi kinh tế Anh giảm tốc đầu thập niên 1970.
Cuộc điều tra công khai về kế hoạch phát triển London nhận khoảng 10.000 ý kiến phản đối liên quan đến giao thông. Trong giai đoạn 1970-1972, các nhóm vận động liên tục đưa bằng chứng kỹ thuật và kinh tế ra chất vấn kế hoạch.
Đến năm 1973, chính quyền mới tại County Hall hủy hai vành đai trong cùng với nhiều tuyến đường kết nối. Hầu hết hệ thống đường vành đai London biến mất khỏi bản đồ.
Cái giá của chiến thắng
Việc hủy dự án Ringways giúp nhiều khu phố London tránh bị các tuyến cao tốc chia cắt. Tuy nhiên, hệ quả thể chế của cuộc chiến lại kéo dài hơn chính dự án.
Ringways cho thấy những kế hoạch lớn của nhà nước có thể bị đánh bại bằng liên minh giữa cư dân địa phương, chuyên gia và quy trình điều tra công khai. Những công cụ tương tự sau đó được sử dụng trong tranh luận về nhà ở, đường sắt, hồ chứa nước, nhà máy điện và năng lượng tái tạo. Điều này tạo ra một nghịch lý. Muốn xây một dự án lớn, nhà hoạch định phải đồng thời giữ được thiết kế, tiền, sự ủng hộ chính trị và chấp thuận địa phương trong nhiều năm. Để ngăn một dự án, chỉ cần một trong những mắt xích này đổ vỡ. Ringways thất bại vì gần như tất cả cùng đổ vỡ.
London cuối cùng vẫn thay đổi
Thảm họa giao thông mà những nhà quy hoạch thập niên 1960 lo sợ đã không xảy ra theo cách họ dự đoán. London ngày nay vẫn có mạng lưới giao thông công cộng lớn. Ít người lái xe vào trung tâm. M25 đưa phần lớn giao thông xuyên vùng ra ngoài đô thị. Động cơ xe yên tĩnh và sạch hơn nhiều so với nửa thế kỷ trước.
Từ năm 2003, phí ùn tắc được áp dụng, trong khi chi phí và sự bất tiện của việc đỗ xe cũng hạn chế lượng ô tô vào trung tâm. Phần lớn thay đổi không đến từ một siêu dự án, mà từ những bước nhỏ: cải thiện xe buýt và tàu điện ngầm, kiểm soát đỗ xe, tiêu chuẩn khí thải, thu phí và quản lý giao thông.
Dự án Ringways để lại một nghịch lý đặc biệt của hạ tầng: thành phố có thể đúng khi từ chối một dự án khổng lồ, nhưng chiến thắng ấy cũng có thể khiến những dự án cần thiết sau này trở nên khó xây hơn. Những đoạn cao tốc cụt còn lại quanh London không chỉ là tàn tích của một thành phố chưa từng tồn tại. Chúng cũng là dấu mốc của thời điểm nước Anh bắt đầu chuyển từ câu hỏi “xây thế nào?” sang câu hỏi khó hơn: “Làm thế nào để được phép xây?”
shared via worksinprogress,
