Nhật Bản “vẽ lại” thành phố như thế nào
13/07/26
 |
| Tokyo năm 1848. |
Nhật Bản bước vào thế kỷ 20 với bài toán quy hoạch gần như bất khả thi: đô thị cổ có đường hẹp, không phù hợp cho giao thông đại chúng; nông thôn sau cải cách ruộng đất lại bị chia nhỏ thành các thửa một hecta. Nhưng chính quốc gia này lại tạo ra một trong những hệ thống đô thị hiệu quả nhất thế giới. Chìa khóa là cơ chế “điều chỉnh đất đai”, cho phép chủ đất cùng tái quy hoạch cả khu vực bằng biểu quyết đa số lớn và chia sẻ lợi ích tăng giá.
Bài toán hạ tầng và quyền sở hữu manh mún
Thành phố cần đường bộ, đường sắt, công viên và tiện ích công cộng. Nhưng hạ tầng thường cần các dải đất dài, hình dạng lạ và ít tạo doanh thu trực tiếp, dù làm tăng giá trị đất xung quanh. Nếu để tư nhân tự làm, mạng đường dễ phục vụ lợi ích cục bộ; nếu dùng cưỡng chế thu hồi, người mất đất chịu thiệt, người ở gần ga hay đường mới lại hưởng lợi lớn, khiến dự án gây tranh cãi.
Nhật Bản gặp vấn đề này ở mức cực đoan. Trong quá khứ, Tokyo có gần một triệu dân và có thể là thành phố lớn nhất thế giới, nhưng đường phố hẹp, quanh co, nhiều tường và cổng kiểm soát. Giao thông chủ yếu dựa vào thuyền, người khuân vác, súc vật, đi bộ, ngựa hoặc kiệu. Sau Thế chiến II, năm 1946, cải cách ruộng đất do chính quyền của người Mỹ thúc đẩy giới hạn sở hữu thường chỉ còn một hecta ruộng lúa; 80% đất nông nghiệp bị chia thành các thửa nhỏ do nông dân sở hữu. Cấu trúc ấy khiến phát triển đô thị kiểu tự phát tạo ra mạng lưới đường sá méo mó, còn cưỡng chế thu hồi trên diện rộng thì quá bất bình đẳng và khó chấp nhận.
“Người mẹ của quy hoạch đô thị”
Giải pháp tái điều chỉnh đất đai (tiếng Nhật là tochi kukaku seiri), thường được coi là “người mẹ của quy hoạch đô thị”. Cơ chế này gom các thửa đất liền kề thành khu lớn, vẽ lại ranh giới để dành chỗ cho đường, công viên, ga và tiện ích, rồi trả lại cho chủ đất các thửa nhỏ hơn nhưng có hình dạng tốt và giá trị cao hơn. Một phần đất được giữ làm “đất dự trữ” bán lấy tiền tài trợ dự án.
Năm 1902, ý tưởng đầu tiên được Frankfurt áp dụng theo luật Lex Adickes – đạo luật về quy hoạch đô thị, đến năm 1918 bắt đầu lan rộng khắp nước Đức. Năm 1919, Nhật Bản đưa cơ chế này vào Đạo luật Quy hoạch Đô thị. Chỉ vài năm sau, trận Đại động đất Kantō năm 1923 phá hủy phần lớn Tokyo, tạo cơ hội tái thiết thành phố bằng mạng lưới đường sá hiện đại. Các nhà quy hoạch dùng điều chỉnh đất để tái cấu trúc những thửa nhỏ thời Tokugawa, tạo hệ thống đường phân cấp và mạng lưới xe điện khổng lồ với 40 tuyến dài hơn 200km.
Sau Thế chiến II, mô hình này tiếp tục được dùng để tái thiết đô thị Nhật. Trên toàn quốc, 28.000 ha đất đô thị cũ ở 102 thành phố được điều chỉnh. Đặc biệt ở Nagoya, gần như cả thành phố được tái quy hoạch trên diện tích 3.450 ha, kéo dài hơn 40 năm. Về sau, cơ chế này còn được sử dụng cho đất nông nghiệp ven đô, giúp biến các thửa ruộng nhỏ thành khu phố có đường, nhà ga, công viên và hạ tầng tốt hơn.
Kết quả mang lại rất lớn, các dự án điều chỉnh đất chiếm khoảng 30% đất đô thị Nhật Bản, tạo ra 12.500km đường đô thị, 150km² công viên (bằng một nửa tổng diện tích công viên cộng đồng, khu phố và quận của cả nước) cùng 1.000 quảng trường nhà ga.
Vì sao cơ chế này có tính chính trị bền vững
Điều chỉnh đất vận hành nhờ hai nguyên tắc: chia đều lợi ích và đòi hỏi đồng thuận địa phương mạnh. Dự án thường do nhà phát triển, nhóm chủ đất, chính quyền hoặc công ty đường sắt đề xuất. Sau nhiều năm tham vấn, kế hoạch xác định phần đất cho hạ tầng, phần bán để tài trợ và cách phân lại đất cho từng chủ sở hữu. Mục tiêu là tất cả mọi người cùng hưởng tỷ lệ tăng giá trị tương tự nhau. Nếu 2/3 chủ đất bị ảnh hưởng đồng ý, dự án được gửi lên tỉnh trưởng phê duyệt, và thường được thông qua.
Trong các dự án đô thị phức tạp, chủ nhà có thể mất toàn bộ thửa đất cũ nhưng nhận lại phần sở hữu trong tòa nhà lớn hơn. Họ hiếm khi chọn nhận tiền mặt, vì tiền chỉ dựa trên giá trị trước dự án, còn ở lại cho phép hưởng phần tăng giá sau tái phát triển. Chính quyền địa phương cũng hỗ trợ miễn giảm thuế, điều có ý nghĩa lớn vì thuế tài sản Nhật khá cao: 1,7% trên giá trị định giá, thuế giao dịch mua nhà cộng lại tới 15%, thuế lãi vốn tối đa 39%, cộng thêm thuế với thu nhập cho thuê.
Bài học bên ngoài Nhật Bản
Cơ chế tương tự đã được dùng ở nhiều nơi. Trong thập niên 1950–1960, Đức từng sử dụng điều chỉnh đất để cải tạo 3 triệu ha đất nông nghiệp, giúp sản lượng lúa mì tăng gấp ba. Trong thập niên 1940–1950, Hà Lan điều chỉnh hơn 20.000 ha/năm, và hơn 50.000 ha trong thập niên 1960. Hàn Quốc dùng phương pháp này để phát triển 14.000 hecta, tương đương 40% Seoul, trong đó có toàn bộ Gangnam, nơi chủ đất hưởng mức tăng giá 1.300.000%. Đài Loan phát triển 17.000 ha đô thị bằng phương pháp tương tự.
Israel hiện có các chương trình Pinui Binui và Tama 38, cho phép chủ căn hộ bỏ phiếu tái phát triển tòa nhà hoặc khu vực; các chương trình này tạo ra 1/3 nguồn cung nhà mới của nước này. London cũng cho cư dân nhà ở xã hội bỏ phiếu tái thiết khu nhà, thường bổ sung hàng nghìn căn mới và được thông qua với đa số lớn.
Quy hoạch đô thị có thể vừa hiệu quả vừa dân chủ nếu người bị ảnh hưởng trở thành người hưởng lợi. Thay vì cưỡng chế thu hồi hoặc phát triển tự phát, Nhật Bản tái cấu trúc quyền đất đai theo cách đủ tôn trọng, đủ đồng thuận và đủ hấp dẫn về tài chính. Với các vùng ngoại ô giàu nhưng kẹt trong mật độ thấp ở Thung lũng Silicon, New York, Dublin, Paris, Munich hay London, đây có thể là bài học lớn: muốn đô thị thay đổi, hãy để cư dân hiện hữu trở thành những người được lợi nhiều nhất từ sự thay đổi đó.
shared via works in progress,
